欧洲银行业的监管特点及其对我国的启示

摘要：德国的银行业有两个监管机构――作为中央银行的德意志联邦银行和联邦金融监督管理局(FFSA)。它们在议会签订的协议中列明了两者各自在日常监管活动中所充当的角色。具体监管活动由金融监管中心办公室和联邦银行的区域办事处执行。协议的签订避免了双方的重复工作，提高监管的成本效益。联邦银行的金融监管从不致力于推动金融业朝更集中化的方向发展，但必须确保德国所有的信贷机构都安全有效地运营。瑞士银行业的监管人是瑞士联邦银行业委员会(SFBC，以下简称“银行业委员会”)。传统上，瑞士的监管当局很少从事现场审计工作，而全部交由持照的外部审计人进行审计。这一模式被称为“双重监管体系”。与这一监管体系并行的另一项同等重要的制度是行业自律监管，由瑞士银行业联合会(SBA)负责。两种监管的共同目标是促使瑞士银行业的监管既灵活又能达到高标准，从而更好地保护市场投资人和参与人的利益。他们的实践对我国的银行业监管有借鉴作用。

关键词：银行业监管；德国银行监管；瑞士银行监管

文章编号：1003-4625(2010)01-0111-05　中图分类号：F830.2　文献标识码：A

一、德国银行业的监管

德国银行业当代的监管是与其监管历史和金融业的特殊结构相适应的，核心理念以一些基本原则为基础。

(一)基本原则

德国基本上属于市场经济国家。这意味着政府原则上不干涉商务活动，从而保障了自由互动的可能性。中央银行和其他监管机构监管的目的是为了提供有效运作的金融市场。国家调控和监督银行业的主要目的是建立起一个稳定的金融体系，使银行体系最大限度地高效率、低成本运作，从而使各种金融资源有效配置。

在设立和开展银行业务时，必须遵守银行监管的基本规则。虽然金融市场的自由化为银行创造了新的商机，但也大大增加了银行业的运作风险。为了使银行业避免破产，在过去二十年金融自由化的历程中，更严格的审慎监管制度不断推出。

对银行业监管的法律依据是《银行法》。该法旨在通过保护债权人的利益来保障金融业的活力。该法案在寻求达到这一目标的同时，也适当考虑了自由市场的原则，于是将对企业进行决策的责任完全留给信贷机构和金融服务机构的管理者。这些机构的行为仅仅受制于定性和定量的一般规定，以及履行对监管当局告知事实的义务。监管当局的监管力度则取决于金融机构提供的金融服务的类型和规模，不直接干预金融机构自身的经营活动。

(二)德意志联邦银行和联邦金融监督管理局(FFSA)

在德国，银行监管由两个当局主管，作为中央银行的德意志联邦银行和联邦金融监督管理局(FFSA)。自从引入了一般的州银行监管制度，中央银行已全面参与银行监管。

1961年的《银行法》将信贷机构和(自第六次修订银行法生效以来)金融服务机构的监管职责分配给了联邦银行监管办公室。后者是一个独立的监管机构，直接向联邦经济部长报告工作，从1962年1月1日起开始运作。德国联邦银行参与银行监管不只是个历史演变的过程，而是由其职责性质所决定的。虽然央行的目标和任务不同于银行监管者，但对金融部门来说，货币政策和审慎监管的目标和活动往往会部分地重叠或相互补充。虽然1999年1月1日起，德国央行对货币政策的决策职责被转移到欧元体系，但央行监管的职能仍被保留。

联邦银行对银行监管发挥着重要作用。它作为整个德国的支付结算、现金处理、抵押再融资和外汇储备管理方面的核心，对金融部门的运作有深刻的洞察力，并拥有一支训练有素的员工队伍处理与金融市场有关的业务。他们分别在联邦银行遍布全国的47个分支机构内工作，更贴近市场。这样的地区遍布性可以提高现场检查的效率。因此议会在《银行法》的第7条赋予联邦银行参与银行监管的职能是有充分理由的。

2002年5月1日起，有关对金融服务进行综合监管的法案正式生效，联邦银行监督办公室、保险企业联邦监管办事处和证券交易联邦监管办事处连同它们各自的活动合并成立了德国金融监管局，设址于波恩和法兰克福。其中负责监管金融市场的分支机构设在法兰克福。

联邦银行和联邦金融监督管理局(FFSA)已经在议会签订的协议中列明了各自在日常监管活动中的角色。根据协议，联邦银行承担了绝大多数的监管任务。特别是联邦银行在金融市场和支付业务领域的多年经验为监督体系运作的有效性提供了最佳的支持。在持续进行的监测过程中，联邦银行的职责主要包括评价文件并报告金融机构提交的年度决算和审计报告以及负责银行业务操作的定期审计。它和各金融机构间长期保持开展常规和特别的有关审慎性的讨论。而联邦金融监督局，则作为联邦银行监管办事处的继承人，负责整体性措施的实施工作。只有在特殊的情况下，FFSA才会独立或与联邦银行一同对银行业务进行审计工作。

联邦银行对商业银行的监管主要包括以下几个方面：(1)一般规则的(如原则和规定)；(2)过程中的持续监管，对某些机构的个别监管措施除外(有些措施直接由FFSA负责)；(3)审慎审计；(4)审慎的国际合作与协调。

FFSA的职责包括解决银行和金融服务部门的具体问题，这些问题可能危及委托资产的安全性、损害有条不紊地开展银行业务或有序提供的金融服务，以及那些可能对整体经济带来相当不利的后果的大问题。

(三)德国金融体系的结构

德国的金融体系相对来说是银行主导的，但和日本或中国的金融体系还是不同。简单地说，考虑到银行和金融市场的相对作用，德国的金融体系介于极端银行主导型的日本金融体系和更多的市场主导型的美国金融体系之间。在德国银行业，我们发现它具有高度分权和非常低的集中水平。顶级的五家金融机构的资产占总资产的比例不到五分之一。银行业主要由三部分组成：公众银行、合作机构和私人银行。公众银行(储蓄银行)的部分股权一定是由国家或市政府所拥有。他们占了2277家信贷机构中的458家，和将近五分之二的总资产。最大的机构群体则是合作机构，有1236家，但仅占有不到五分之一的总资产。最小的机构群体是私人银行，共373家，但包含了各大银行和市场的领导者。(如：德意志银行、联合抵押银行、商业银行、德累斯顿银行等)总之，德国的银行业非常分散，并显示出较低的集中度。

德国银行业的第二个突出特点是银行很大程度上从事所谓的“关系贷款”(Relationship lending)业务。即银行与企业保持长期的业务关系。“关系贷款”是企业和银行间进行信贷融资所采用的一种常见做法。这种贷款对中小型企业来说特别重要，对德国经济亦发挥着重要作用。从长远来看这种关系贷款将稳定金融体系。然而，由于区域发展的不平衡，可能会使单一机构面临不对称的高风险。因此，监管机构贴近被监管银行的做法再次体现出它的价值。

银行业的这些特点都被反映在了监管结构中。

联邦银行的47个分支机构遍布德国。这不仅支持了现场检查(onsite-inspeetions)，也便于收集到本地银行经营表现的可靠信息。因此，通过在地方和区域金融市场进行分散监管，并汇集各种信息，提供了最佳的银行监管结果。

德国银行体系正体现出两个长期趋势：合并(consolidation)和非居间化(disintermediation)。合并反映在自20世纪90年代初期以来德国的信贷机构数量一直在下降。通过兼并，信贷机构数量已经减少到1990年的一半。

此外，几乎所有的机构都参与到当今愈演愈烈的各种形式的非居间化中。利息收入的份额正在下降，大银行下降更快些，地方银行较慢，但对所有的机构来说下降趋势仍非常显著。各种准备金和交易收入的份额正在上升。这一方面意味着在利差下降时期，银行业取得了更宽泛的收入来源。但这一新建立的收入来源也显示出了更高的波动性。因此银行监管不得不要求信贷机构准确地意识到新形式的风险，虽然监管层乐于见到银行业的发展趋势。

二、瑞士银行业的金融监管

凭借资产管理的技术、声誉和悠久的历史，瑞士的金融业在全球金融体系中占据着举足轻重的地位，是国际私人银行业务的主角。2000年国际资本(不算直接投资)流入和流出瑞士分别占其GDP的53％和56％。其中的绝大部分资金通过国内的金融机构运作，并不直接投资于瑞士本国的金融市场。

金融业在瑞士经济中所占的比重非常大。金融服务业占GDP的比重为11％(比美国、法国或德国中任一国家的金融业占比大2倍多)。截至2000年底，国内银行的总资产值等于年GDP的5倍，银行通过客户托管账户拥有的证券价值370亿元瑞士法郎，这其中的一大半是代表国外客户持有的。瑞士金融机构的私人银行业务处于世界领先地位――估计掌控着全球30％的私人资产。银行资产负债表外的托管资产加上投资基金运作的资产之和总计670亿元瑞士法郎，是瑞士年GDP的15倍。

(一)瑞士银行业的特点

在瑞士经营的银行可以被分为6个层面：(1)两家最大的银行。瑞银集团(UBS)和瑞士第一信贷集团(Credit Suisse Group)是国内最大的两家全球经营的金融机构。(2)州立银行。由州政府部分或全部担保其债务的银行，其规模和经营差异非常大，小型银行的主营业务为国内零售业务、初级抵押贷款。大型的银行业务范围广泛，包括证券买卖。(3)地区银行。完全经营国内业务，主要为本地区服务。(4)来富埃森银行合作社(Raiffeisen bank)。一种分布于农村地区的信用合作社组织，主要业务是发放抵押贷款。(5)私人银行。分为无限合伙制和有限责任制两种，从事受托理财业务。(6)外资银行。规模和业务机构差异大，但主要从事私人银行业务。

从表1中可知，银行资产多数集聚于两家全球性大银行，其他类型银行资产的份额都不大。

2　全能银行的模式

瑞士的证券中介主要包括投资基金和券商两类，基于全能银行的模式，证券中介由银行控制。还有一类独立的资产管理人和投资顾问，他们代表第三方管理资产。两家大银行和州立银行占到证券市场的75％，其中瑞银集团一家的市场份额就占43％。

(二)瑞士银行业的监管特点及其改进方向

瑞士的银行业与证券业由瑞士联邦银行业委员会(SFBC，以下简称“银行业委员会”)监管。传统上，瑞士监管当局很少从事现场审计工作，而全部交由持照的外部审计人进行审计，这一模式被称做“双重监管体系(dualistic system)”。与这一监管体系并行的另一项同等重要的制度是由瑞士银行业联合会(SBA)负责的行业自律监管(self-regulation)。

1　双重监管

由外部审计人对银行进行审计，体现了对银行客户保护的含义。审计师事务所及其合伙人在达到一定要求后，由监管方批准，才能从事银行的审计工作。它必须向银行业委员会披露它在特定金融机构承担的咨询和其他业务。在执行金融机构的审计任务时，审计人除必备的执业资格外，必须在业务和私人关系上与被审计单位保持严格的独立。审计人受银行业委员会的监管和授权，根据银行业委员会的要求执行一系列特定的审计任务。审计费用由被监管银行承担。年度审计报告将反映被审计金融机构合规经营的各项情况。如有必要，审计人将要求被审计机构限期整改。审计人有义务告知监管人有关被审计机构的严重问题。若审计人不能承担银行业委员会的工作，他将受到撤销资格、罚款、以至于坐牢的惩罚。银行业委员会还成立了专门小组对审计师事务所的可靠性进行“专项审计”。

作为银行业委员会的一种“工具”，审计师事务所每隔一段时间就会对金融机构执行直接检查。但它并没有处置权，只能出具详细的审计报告将列明所有一般审计、异常情况审计或深度审计的各种发现。这些提交的报告中所提供的信息是银行业委员会执行其监管职能的依据。除审计报告外，如果外部审计人怀疑被监管机构有任何违法或违规的行为，他都有义务及时向银行业委员会进行通报，由银行业委员会再进行调查或采取必要的措施促使被监管金融机构合法合规经营。

银行业委员会能采取的惩戒措施包括：(1)撤销金融机构的执照；(2)限制经营；(3)当贷款人可能遭受损失时，限制金融机构对外付款；(4)撤销外部审计人的资格。但目前银行业委员会尚无权对金融机构和外部审计人进行经济制裁。若能赋予银行业委员会经济制裁权，将使其监管更具有灵活性和弹性。

由于瑞银和第一信贷这两家大银团的规模超大和机构及业务的复杂性，银行业委员会对这两家大银行的监管比对其他银行的严格得多。除了使用外部审计人这一间接监管“工具”外，监管的重心被放在直接获取信息上。银行业委员会要求两大银团定期提供风险形势报告，并定期与银团中的各业务机构代表会谈，包括和经理层与董事集团的会晤。进一步的，银行业委员会定期审阅他们内部审计的所有报告，并与他们的内部审计负责人定期会晤。另外，银行业委员会还亲自对两大银行进行现场审计，并授权外部审计人对特定部门进行深度审计。

虽然双重监管体系运行良好，但目前银行业委员会已意识到外包现场审计的风险，并正着手努力改进。改进措施包括：(1)提高外部审计人的审计质量要求；(2)增加共同参与的现场审计次数；(3)提高对被监管银行短期流动性的要求。

2　自律监管

在瑞士的金融业监管中，自律监管和行业标准不论以数量和实质来衡量，都扮演了监管的重要角色。银行业委员会自始至终支持自律监管并发展与自律监管组织之间的关系，它与自律监管组织分享的监管共同目标是促使瑞士金融业的监管既灵活又能达到高标准，从而更好保护市场投资者和参与者的利益。

瑞士金融业的自律监管有很悠久的历史，它存在的价值与国家监管同等珍贵。自律监管的条文在

绝对数量上也给人留下了深刻印象。根据2007年6月银行业委员会的一项统计，自律监管的条例约有190项，1280页。而国家监管――包括法律、法令、公告等差不多有127项，共1200页，可见两者的规模相当。

银行业、交易所和反洗钱法都只设定了最低的标准，为颁布行为指引留下了极大的空间。行为指引构成了银行和证券交易商自律监管体系的一部分，在瑞士银行业扮演了重要的角色。自律的根本优势在于它们更贴近行业实践，并由经验丰富的业内专家建立起来，因此指引更易于被业界接受并贯彻执行。

当银行业联合会(SBA，Swiss Banking Associa，tion)通过一项指引后，银行业委员会(SFBC)作为国家的公共监管机构，在它的职能范围内就会认可该指引的执行作为最低的监管标准。银行业委员会的认可就确保了该指引在瑞士所有银行内遵照执行。银行业委员会依照行为指引办事的目的是确保行业运营的正确导向，于是这些原来具有私立性质的指引实际上被提升为公共标准，若违犯会同样受到《银行法》的制裁。银行业委员会最近又认可了14项行为方针，审计人在审计银行和券商行为时必须依此对照它们执行。

虽然自律监管长期以来富有成效，但它的弱点可能在于作为一项监管工具，当各方利益发生冲突时，监管方更容易牺牲投资者的利益，因为投资者无权制定行业标准。从银行业委员会的角度出发，它的职能是尽量弥补自律监管的补足，特别是需要意识到自律监管只是最低标准，在它提供的监管框架下，可增添法定内容。另外，也可邀请自律条款的制定者在建立新规时，像监管当局那样来考虑监管原则，从而避免投资者利益受损。公正的自律准则，其利用价值就更高了。

3　银行资本准备金率要求高，且储蓄账户与受托账户须严格分隔

瑞士银行法定的资本金对贷款的比率比国际清算银行设定的标准高，是全世界最严厉的。且商业银行的储备资产多以黄金和瑞士法郎充当。商业银行每月对持有证券的记账必须遵循原始成本与市价孰低的原则。相反，其他国家商业银行的通常做法是将未兑现的票据利润入账，这种做法会直接导致夸大银行的实际收入。

瑞士银行向客户提供各种各样的资本增值服务，如果客户要求银行购买股票、债券或贵金属，银行不可以将这些资产计入储蓄账户，必须为客户开立受托人账户，即“保管账户”。这两类账户的一个重要区别是：保管账户内任何投资的所有权永远属于储蓄人，不构成银行的资产。因此即使银行经营失败，它也毫无风险可言。相反，储蓄账户，例如支票或存款账户，代表的是银行对储户的负债，权利由银行的资产来保障。

三、启示

我国银行业的监管主要由银监会负责。随着混业经营的日渐深入和与国外金融机构同台竞争的需要，对商业银行的监管效率和监管灵活性尚有待提高。德国和瑞士商业银行的监管实践值得我们借鉴。

(一)公共监管与自律监管相结合的做法有利于提高监管灵活性

长期以来，我国监管部门对商业银行的内部监管了解不透，一是因为内部监管属于商业银行内部运营的内容，其具体措施和运行效果属于商业机密，有效性难以综合比较和评价；二是监管部门追求金融机构的稳定运营，而商业银行追求利润最大化，双方对商业银行内控制度的理解存在一定差异，监管部门难以得到商业银行完整的内部监管信息；三是我国国有商业银行的市场化改革刚刚完成，其内部监管建设本身处于不断探索阶段。在这种情况下，瑞士自律监管的做法值得借鉴。自律的根本优势在于行业协会更贴近行业实践，并由经验丰富的业内专家组成，因此由它制定的指引更易于被业界接受并贯彻执行。瑞士监管模式的关键做法在于银行业联合会(SBA，Swiss Banking Association)，即行业协会通过一项指引后，银行业委员会(SFBC)作为国家的公共监管机构，在它的职能范围内就认可该指引的执行作为最低的监管标准。于是这些原来具有私立性质的指引实际上被提升为公共标准，若违犯会同样受到《银行法》的制裁。银行业委员会依照行为指引办事的目的是确保行业运营的正确导向，这种监管实践既贴近现实，又事半功倍。

(二)央行监管和联邦金融监督管理局协调分工的做法有利于提高监管效率

德国银行业的监管强调央行和联邦金融监督管理局各司其职，协调分工。双方在议会签订的协议中列明了各自在日常监管活动中的角色。根据协议，联邦银行在持续进行的监测过程中，职责主要包括评价金融机构提交的年度决算和审计报告，并负责银行业务操作的定期审计。而联邦金融监督局，则作为联邦银行监管办事处的继承人，负责整体性措施的实施工作。

我国在分业监管的体系下，监管机构为减小监管压力并规避自身风险，有很强烈的愿望控制被监管机构的风险和经营行为，往往会对业内新产品和新业务的开发采取抵制态度，可能阻碍商业银行创新活动的发展。而央行对经济环境更容易形成总体的把握，从而对银行业的发展方向更易于从宏观上进行定位。如果央行和银监会之间能形成一种长效互补且互通信息的监管机制，会更有利于商业银行各项业务的开展，提高我国银行业在世界范围内的竞争力。

(三)根据商业银行的规模大小和业务的复杂程度进行差别监管的做法，能更有效地分配监管资源

瑞士银行监管的另一特别之处在于对瑞银和第一信贷这两家超大规模的银团，因为他们从事的业务特别复杂，于是银行业委员会对这两家大银行的监管比对其他银行的要严格得多。除了外部审计外，对他们监管的重心还是直接获取信息。银行业委员会会定期与银团中的各业务部门代表谈话，并定期审阅内部审计的所有报告。另外，银行业委员会还加强现场审计，并授权外部审计人对特定部门进行深度审计。之所以特别重视对超大银行的监管，是因为大银行一旦陷入困境，将危及整个国家的金融安全。集中使用监管资源的目的，是为了提高监管的效率和效用。

我们国家的监管资源目前还基本上是平均分配的，并没有集中力量监督大银行的惯例。随着上市银行规模的不断扩大和跨境经营业务范围的不断扩大，区别监管的做法越来越有必要。对超大银行的经营活动保持密切关注，从局部角度看是为了保障该银行的经营安全稳健。从全局观点出发，对超大银行进行灵活有效的监管决策，将提高国内银行业的营运能力和整体竞争力。