淡马锡金融资产管理模式及其借鉴

内容提要:本文分析了我国金融资产管理方面存在的主要问题,在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国现实状况提出了对国有金融资产的管理应该采取控股公司的形式。它能够建立起合理的公司治理结构，可以解决我国国有金融资产没有明确的产权主体等问题。

关键词 国有金融资产 治理结构 董事会

中图分类号：F830.49 文献标识码：C 文章编号：1006-1770(2006)09-050-03

金融是现代经济的核心，政府为了经济增长，物价稳定，国际收支平衡等经济目标而实行宏观调控，最有效的方式是拥有或控制金融业。1970年，在发达国家，政府拥有或控制的10大银行的资产占据了银行业资产的40%左右，而发展中国家的同一指标为60%左右。因此管理好国有金融资产对整个经济的重要性不言而喻。对国有金融资产的管理方式因一国的经济体制、经济发展水平、文化传统和国家发展目标的不同而不同。总体来说，当今世界上大部分国家的国有金融资产所有权由财政部行使，少数国家由作为监管者的中央银行行使。其中新加坡的淡马锡金融资产管理模式很成功，对我国国有金融资产管理非常有借鉴意义。

一、新加坡淡马锡模式的管理经验

(一）新加坡淡马锡金融控股公司简介

新加坡淡马锡金融控股公司是在1974年6月根据《新加坡公司法》组建的一家国有独资控股公司。当初拥有31.8亿新元的资产，现在拥有20家大型"与政府有联系的企业"的股份，有价值900亿新币的投资组合（约4410亿元人民币），下属关联公司超过千家，其中重点包括：拥有新加坡电讯65％，星展银行28％，嘉德置地61％，新加坡电力100％等股份，囊括通信、金融、航空、科技、地产等与国民生活工作息息相关的行业与产业，它们的市值加起来超过了新加坡资本市场的1/3。2003年，淡马锡的总收入达到了564亿新币，比上一财年的496亿新币增加了14％，净赚73.65亿新元，给股东的投资回报率高达33％，远远高于欧美国际的一些投资公司。淡马锡的成功也证明了国有企业完全可以做到跟私营企业一样有效率。

（二）淡马锡的“财政部――控股公司――金融企业”模式分析

第一．财政部与控股公司的关系：设在财政部内的财长公司是国有资产所有者的最高代表机构，财长公司通过董事任命委员会具体履行所有者职能，董事任命委员会由各部的部长和专家组成，财政部长任主席。为了体现所有者意志，董事任命委员会牢牢控制住公司的人事权，但不干预控股公司的日常经营活动。淡马锡公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自，不受财政部约束，但承担国有资产保值增值责任，它每半年要向财政部递交一份有关下属子公司经营状况的报告，财政部长每两年则要到各公司视察一次。第二．控股公司与金融企业的关系：淡马锡控股公司通过独资、控股和参股形式形成对金融企业的持股关系，除非重大问题，淡马锡公司从不干预控股公司的日常经营活动，它对控股公司的管理和控制，都是基于产权关系的，产权管理手段主要包括以下几个方面：（1）股权控制，其中包括绝对控股模式、适当控股模式、交叉持股模式和分层控股模式；（2）人事权控制，其主要手段是委派董事，对于直接控制的公司，由淡马锡公司提出其派出董事的人选，报财政部下设的董事咨询与委任会议审批，审查同意后，由控股公司派出；（3） 私有化，即通过引入良好的产权机制，强化控股公司的竞争意识。

二、我国国有金融资产管理的现状分析

（一）“多龙治水”，管人、管事和管资产不统一，管理分散，没有一个明确具体的部门完整行使所有者权利。具体分析如下：

1.在人事权管理方面 ：

2.在事务管理方面：

中国人民银行负责国有商业银行综合经济改革方案的设计，但是没有明确人民银行对国有金融资产负责；国家发展与改革委员会负责投资项目的审批职能；而项目的资金一般由金融企业自己集资；国家审计署负责对金融机构的审计，这种审计具有较强的行政性，关注的是合规，缺乏绩效方面的审计。

3、资产管理方面：

财政部负责金融类企业国有资产基础管理，主要是金融类企业国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估，以及金融类企业国有资产转让、划转处置管理等

（二）政企不分，导致公司治理效率低下

国有金融资产出资人代表职能与社会管理者职能不分，国有金融资产的高层管理人员本身就是政府官员，无论是在组织上，人事上和心理上必然会依赖政府。一方面他们重视执行政府的各项计划和意图，另一方面，一旦国有金融机构遇到困难也必然会要求政府的支援。政府的担保从根本上消弱国有金融机构改革的需要。例如银行改革是名正言顺的财经性救助，可国有银行又一次次地亏空和伸手，从1998年以来上演过的幼詈笸聿陀至少5次以上，包括1998年财政部以发行2700亿元30年期特种国债的方式，为四大国有商业银行补充资本金，1999年四大国有商业银行剥离1.4万亿元不良资产给4家资产管理公司，中国人民银行同时给四大资产管理公司5200亿元的再贷款。

（三）国有金融机构没有建立有效的激励机制和约束机制

现代企业制度的委托理论认为，无论是委托人还是人都追求约束条件下的效用最大化，由于委托人和人的目标函数不一致，加上经济活动的不确定性和信息不对称，人为追求自己的利益，有可能会损害委托人的利益。而作为国有金融资产人的经理层的酬金体系类似于公务员，实行的是官本位的激励机制，通过行政级别的升迁而不是经济利益来实现激励的，收入水平与经营业绩相关度不高。同时经理层作为经营者，虽然没有剩余索取权，但有一定的控制权。这种权力不对称使经理层可能利用权力为自己谋取私利。

三、对我国国有金融资产管理的借鉴

美国标准普尔公司在一项调查结论中提醒说，“亚洲国家的企业，在公司法人治理结构上如果不根本性地变革，任何管理技能的提升与科技实力的发展，都不足以让亚洲企业在国际舞台上立足。”而良好的公司治理结构对中国金融企业特别是比重很大的国有金融企业来说更具有双重意义：一是当前中国金融业改革的实质和核心，二是中国金融企业在2007年全面开放后将面临激烈的市场竞争。所以改善公司治理结构已经刻不容缓。鉴于我国国有金融资产的管理的现状与国情，笔者认为应该借鉴淡马锡金融资产管理模式的先进经验，采取控股公司的形式。现在成立的中央汇金投资有限责任公司(以下简称中央汇金)就为其提供了基础。

中央汇金是2003年12月16日经国务院动用450亿美元的外汇储备成立的，其主要职能是代表国家对中国银行和中国建设银行等国家重点金融单位行使所有者权利和义务，其目的是帮助中国银行和中国建设银行改善治理结构，落实各项改革措施，保证国家注资的安全和获得合理回报，随着这两家银行改革的推进，中央汇金的治理结构逐步完善。截至目前，在银行方面，中央汇金持有100%的中国银行的股权，85.228%的中国建设银行的股权，还入股交通银行30亿元。2005年4月，中央汇金又向中国工商银行注资150亿美元，与财政部各占50%股份，将来也会对中国农业银行注资重组。在证券方面，中央汇金向银河证券、申银万国、国泰君安等证券公司注资并贷款达165亿元。中央汇金已动用外汇储备700多亿美元，占整个外汇储备的10％，其已经拥有或控制国有金融资产的大半。从长期来看，中央汇金将来可以发展成为纯粹性的金融控股集团（母公司以股份的形式控制着若干银行，证券，保险等金融企业，集团本身和被控制的金融企业都是独立的法人，但集团母公司不从事经营业务，只从事投资业务。）并在此基础上不断改进和完善，进一步解决国有金融资产管理存在的问题。

对以中央汇金为核心的国有金融资产管理模式构想如下:

（一） 在中央汇金内部建立以董事会为核心的现代化公司治理结构

国家任命董事控制汇金，中央汇金代表国家履行国有金融的资产所有权。（其实汇金在刚成立的中国银行和中国建设银行的董事会里都掌握着控制权，在中国银行为一票胜出的多数，在中国建设银行占董事的一半。）中央汇金为更好地行使所有者职能，在内部要设立专业高效的董事会。这是国有金融资产公司制管理的关键。

1、完善制度，明确董事会职责，规范董事会程序，保持董事会的独立性

中央汇金通过章程，议事规则及董事会授权等制度，清晰董事会及专门委员会的的运作程序，确保董事会对重大经营管理事项的实质性决策权力，避免参与日常的经营管理活动，确保董事会的运作合法合规，避免陷入无序的运作状态，确保董事会与监事会，管理层之间建立畅通的沟通渠道。建立规范的信息报告制度。定期编发信息通报的形式建立董事会与管理层之间的经常性信息沟通渠。董事会需要获取信息来使自己对下属公司的整体情况，面临的主要风险与机遇，公司发展战略以及战略所依据的条件要完整清晰地认识，以便做出正确的决策和有效的监督，规范的信息报告制度可以促使管理层及时报送经营管理信息。

2、董事会作为公司治理的核心，必须不断提高决策的专业化和科学性。

巴塞尔委员会指出，设立各种委员会对于改进公司治理非常有益。专门委员会是现代董事会的重要组成部分，它可以提高董事会决策的专业化水平和工作效率。中央汇金的董事会下面设立审计委员会，风险管理委员会，关联交易控制委员会，战略委员会，提名委员会以及薪酬委员会等。

3、董事会是一个集体决策的机构，董事会成员的知识结构和专业素质对董事会的经营决策正确与否至关重要。

经济学理论指出，将控制权分配给有能力的人越多，这种控制权就越有效率，目前中央汇金的10名董事中4名来自外汇管理局，3名来自财政部，2名来自央行，1名来自证监会。来中央汇金之前都担任过金融机构的高层管理者，具有广博的金融专业知识，公司治理知识以及足够强的经营管理决策能力。

(二) 中央汇金下属控股公司的公司化法人治理

国有独资商业银行的改革已将取得阶段性成果，建议将国务院国有独资商业银行改革领导小组更名为国家金融改革与发展领导小组，继续负责金融资产重组，公司改革和发展，为我国金融改革与发展的政策制定，方案设计和组织实施。

1、资产管理公司向投资公司转型

2004年财政部规定华融、长城、东方和信达四家资产管理公司可以进行商业收购，委托和定向投资，它们在当前的证券公司的改革和重组中也发挥了重要作用。华融、东方和信达公司接管了德隆系、汉唐证券和润发证券等金融机构，今后政策性不良资产的处置业务将越来越少，可以由存款保险公司负责，也可以由其中的一家政策性金融资产管理公司（如长城资产管理公司）处置，由财政部管理。加快金融资产管理公司的商业化转型和管理体制的完善，把以不良资产处置和服务为核心业务转为具有投资银行功能的综合性现代金融企业。

2、明确政策性银行的法人地位。

政策性金融业务的外部环境发生改变，价格机制逐步走向正轨，价格扭曲的情况有所好转，同时财政情况不断改善，财政收入占GDP的比重加大，有能力替代政策性银行的部分工作。所以要明确金融企业所具有的法人地位，让他们面向市场，运用现代商业管理手段，设立国家账户和银行账户，其中国家帐户从事政策性业务，体现国家政策性导向和政府意图，采用优惠的利率和费率，银行账户包括各类自营业务，采用市场利率或费率，由银行自主决策，自担风险，自负盈亏。

3、扶持四家国有商行成为金融控股集团。

为确保国家金融安全，应对混业经营的国际金融发展趋势，提高国有金融机构的竞争力，应加快培育组建全能金融控股集团的发展，使其成为能与外资金融机构相抗衡的力量。目前四大商行进入保险，证券有很大的优势和必要性。

(1)根据《银行家》2005年7月的统计资料显示，中国银行一级资本为348.51亿美元，资产规模为5159.72亿美元；建设银行一级资本为235.30亿美元，资产规模为4717.92亿美元；工商银行一级资本为201.70亿美元，资产规模为6851.35亿美元；农业银行一级资本为166.70亿美元，资产规模为4221.41亿美元；中国第五大商业银行交通银行的一级资本为57.34亿美元，资产规模为1383.98亿美元，而且银行金融机构资产突破30万亿元，占全部金融机构资产总额的90％。而且拥有大量客户资源和完善的营销网络，能提供综合性金融服务，具有良好的信誉和风险管理能力，良好的融资功能,较强的资本实力。

(2)而与此形成对比的是：保险资本总量超过1000亿元。整个行业的资产也只能于排名第五的交通银行抗衡。在资产增长远大于资本金的增长的现实面前，各保险公司共同面临的严重问题是资本金重组率太低。

(3)2004年6月30日证监会网站公布证券公司为130家，达不到规模经济，而且恶性竞争严重，产权高度集中，前十大股东的持股比例都可以接近或达到60%，股权流动性差，证券公司的股份基本上是国家股和法人股，流动范围小。各大商业银行应该利用自己的优势通过绝对控股和成为大股东的形式进入保险和证券领域作为搭建金融集团公司构架的重要战略组成部分。

随着近一年来的投资扩张，中央汇金已经转向为一个纯粹的金融控股集团。未来的中央汇金，应该定位为管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产的、高度市场化的金融控股公司，四大商业银行定位控股集团，中央汇金成为整个金融业的中枢。

(三)加强金融方面的立法

1.加快制定《金融控股公司法》，以法律的形式规定中央汇金代表国家投资并持有上市公司和其他金融机构股份的法律地位，明确独立法人地位和经营自，赋予其代表国家行使对子公司的出资人权利。

2.加快制定《国有金融资产管理条例》，明确国有金融资产管理的具体要求，理顺政府部门和国有金融公司关系，赋予其相应的重大事项决策权，资产处置权和子公司领导班子任免权，为国有金融控股公司履行国有资产增值义务创造条件。

对于国有金融机构的发展前景，一定要充分认识到前进道路上的困难，分析清楚改革和发展中面临的环境，制定有效的改革和发展战略。只有这样，国有金融机构才能在改革中发展，在发展中探索自己的改革之路，做到方向正确、措施得当、步骤有序，才能获得新生。

作者简介:

刘庆卫 安徽大学经济学院金融系