境外国有资产流失黑洞

央企境外资产账目如何，流失已几许？国务院国资委心里也没有底。

2011年10月17日，国务院国资委《关于加强中央企业境外国有产权管理有关工作的通知》，要求各中央企业要对个人代持境外国有产权和设立离岸公司等特殊目的公司的情况进行一次全面清理，并于2012年3月31日前将清理规范情况以书面形式报告国资委。

说不清楚的境外资产规模

央企境外的资产究竟有多少？

来自国资委的数据是，截至2010年底，境外中资企业超过1.5万家，资产总额超过1万亿美元。不过这个数字偏重国资委所属企业，且也没提供境外投资情况。

另一个来自商务部的数据是，2010年末，中国对外直接投资存量3172.1亿美元，其中国有企业占66.2%。投资遍布139个国家和地区，领域包括资源开发、加工装配、交通运输、工程承包、旅游餐饮等行业。

“由此推算出的数据也仅仅是大概，原始数据究竟如何尚不得而知。”中国人民大学商学院副教授李桂芳说。李桂芳在做《中央企业对外直接投资报告》课题时，国资委、商务部并没有提供央企境外资产的相关原始数据。

“我不认为国资委真正掌握这些数据。”安邦咨询副总经理贺军直言，尽管国资委已开始对央企境外投资情况进行了系列摸底调查，但几乎还没人说得清。

长期以来，国有企业在海外资产如何，政府部门都是让企业由下而上逐步上报汇总而成。

在2009年，国资委有一次对新加坡和澳大利亚的央企境外机构进行定点式排查。调研后发现，央企境外产权管理制度整体上不健全，投资无序，考核体系有待完善。

直到如今，才开始对所有央企海外资产进行全面登记、清理。

国有资产流失暗疾

随着清理海外央企资产的推进，国有资产海外流失问题也再次摆上桌面。

在大陆本土，央企完成了一系列国进民退式的并购重组，国有资产得以保值增值，但其境外投资巨亏、资产流失问题却一直潜滋暗长。

商务部研究院研究员梅新育表示，2008年那些境外投资巨争个、案，只是“冰山一角”。梅新育所指的是68家央企在2008年的金融危机中爆出114亿美元的海外业务巨额浮亏。

近两年，中铁建沙特项目、首钢的秘鲁铁矿、中钢的中西部矿业、中信的澳大利亚磁铁石厂、中铝的昆士兰州铝土矿项目等投资巨亏事件不断爆出。

“现在是央企海外投资较多，但成功的少。主要原因是对当地情况不了解，盲目投资，导致国有资产流失。”前述央企人士表示。

在梅新育看来，央企境外资产流失分为明亏与暗亏两种，明亏主要是财务监管疏失；暗亏则是指投资失误和效率低下。“目前暗亏比明亏更大。”

不过，除了暗亏和明亏外，国有企业在海外还普遍存在一个巨大的“出血点”：个人代持央企境外产权。

对于个人代持国资境外产权现象，李桂芳认为是特定时代的产物，也是央企走出去的“特色”。

据了解，个人代持多发生在改革开放初期。这一时期，中国外部投资环境较为敏感。“有的境外投资项目，按照东道国法律，不能让组织或企业投资，只能是个人。此外，母公司也是为规避连带责任风险，因此，往往向国企领导班子汇报一下，张三、李四就去代持了。”一位央企人士介绍。

本来是权宜之计，但离岸公司和个人代持，除了能规避东道国的某些管制行为还可以实现境外上市、合理避税，便很快被逐步走出去的央企复制。于是，央企境外投资的产权层级迅速扩大，数量甚多的“孙”公司、“重孙”公司相继出现，眼花缭乱，乃至母公司和监管机构都无法搞清楚。

最终造成央企在境外的投资管理和运营出现多重“委托”现象：央企是国资委的人，央企内部还有多级人。“其中任何一个环节监管不严，都会给寻租者带来自肥机会。”

“过于灵活化的中国式变通实际上很不规范，短期看似乎可以规避一些风险，但长远看，实际上隐患在积聚。”李桂芳称，最为明显的是，个人以企业名义投资经营，可能会出现两套账目：一套用来应对监管和公众；另一套即使是监管机构也看不到，资产损益便无从判断。

梅新育认为，个人代持在一定程度上激励了一些心怀不轨之辈化公为私，导致国有资产流失。“武汉原来最有名的企业家于志安，就把长江动力集团在菲律宾投资设立的电厂注册在自己名下，企图侵吞，但最终未能得逞。”

贺军表示，海外资产由个人代持的风险很大，不如由专业基金代持，监管和服务也更规范，更有利于资产保值增值。

据称，国资委始干2009年对央企个人代持境外产权的统计工作已基本完成，并且“在原则上不再批准新的个人代持股行为”。国资委还准备制定一些规定，对代持人员的财产、家人进行管控，防止出现全家出逃的情况。

清查或遭走过场

如何对数额巨大的境外国有资产进行监管，早在上个世纪90年代就已经提了出来。

1991年，当时的国家计委向国务院报送了《关于加强海外投资项目管理意见》，不过，《意见》提出“中国尚不具备大规模到海外投资的条件”成为当时指导中国对外投资的主要政策法规，因此，对央企境外投资的监管不那么严厉。

此次国资委出台《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》显示了监管层意识到问题的严重。“很显然，国资委将对境外国有产权管理情况进行抽查的表述表明，中国的境外国有资产监管大大落后于央企对外投资步伐，现在算是刚刚起步。”贺军称。

但李桂芳并不看好这两个《办法》的效果。“导致境外国有资产损失，到底是经营失误，不可控或不可抗力，还是经营者个人违反制度规定造成的，这些都需细化。”李桂芳表示，“有关惩罚措施也必须细致量化，不能过于笼统。太笼统可能使担当责任变成一纸空文。”

中国铁建沙特投资巨亏的原因很难界定，不乏出于“两国友好关系”的政治考虑；中国兵器装备集团海外投资公司旗下的天威新能源由于金融危机的影响，遂以债转股方式控股了一家美国公司。对于这笔海外投资，是否判定为亏损，如何核定投资亏损的数额，仍有争议。

此外，尽管新的《境外产权管理办法》明确提出“对于境外企业注册地相关法律规定须以个人名义持有的，应当统一由中央企业依据有关规定决定或者批准，依法办理委托出资等保全国有产权的法律手续，并以书面形式报告国务院国资委”。但在李桂芳看来，仅靠“主动报告”制度恐怕还不行。

“中国政府对此类问题似乎热衷于专项整治，虽然可以动员社会力量，增加效率，但很容易走过场。”李桂芳对此次国资委要求清查、报告的要求充满疑虑，“对央企在国内投资的监管尚且很难，何况是对层级结构复杂的海外投资进行清查。”

目前涉及境外国有资产监管的大陆机构很多，国资委、外管局、商务部等部门对境外国有资产都拥有审批或管辖权，但权责并不是很明确。梅新育建议国资委应该下设一个专门的部门来监管境外国资，比如成立一个境外资产管理部，并且应该形成一套统一的境外资产监管模式。

如果清查后，相关央企海外资产负债率过高，梅新育表示，此时便有必要放缓乃至暂停海外直接投资，防止负债率继续上升失控，出现重蹈韩国大宇集团的覆辙。