行政不作为国家赔偿案件中因果关系试析

摘 要：因果关系作为连接国家侵权行为和赔偿责任的"纽带"，是国家赔偿责任的重要构成要件。行政不作为国家赔偿案件中的因果关系，因其特殊的法律拟制性和条件作用性而比行政作为国家赔偿因果关系的认定更为复杂和艰巨。本文通过对三种不同类型因果关系的实证分析，抽象和归纳出行政不作为国家赔偿因果关系的基本特性。在此基础上，比较分析了各种因果关系学说的优劣，并指出构建多元化的因果关系认定标准，是当下突破理论"困局"、寻求司法秩序规律性的可行方案。

关键词：国家赔偿；行政不作为；因果关系

一、行政不作为国家赔偿因果关系之类型

在行政不作为国家赔偿案件中，由于行政主体在事实上并没有实施"有形"的作为行为，而是由法律将行政主体不履行行政作为义务的消极状态拟制为一种"行为"。因此，行政相对人的损害结果不可能是由这种法律拟制的"行为"直接引起的，必定存在某种外界因素的作用而促发了因果关系的直接形成，这种外界因素在促成行政不作为事实与相对人损害结果之内部关联性上起到了"桥梁"作用。具体而言，按照介入因素划分，在行政不作为国家赔偿案件中，因果关系的类型主要包括以下几种：

（一）案例一：行政不作为与受害人的致害行为相结合

行政机关没有履行积极预防义务，受害人自身行为促使损害结果发生。例如，2000年9月2日晚，刘某在县电影院前游逛时，被告某公安局下属城关派出所巡逻队员对其进行盘问、检查。因刘某身上携带有他人工作证并夹有现金，遂将其待至派出所，经所长批准后，对其继续盘问。约30分钟后，发现其精神欠正常。次日早晨，在派出所工作人员将刘某带入隔壁另一个房间进行询问的过程中，刘某趁人不备从二楼跳下，致使腰部扭伤，花费医疗费5000元。案发前，刘某曾有精神不正常的行为。在这一案件中，刘某身体遭受伤害的直接原因来自于其自身的跳楼行为，而行政机关没有履行适当的注意、预防义务，对损害结果的发生具有一定的间接作用，不能因此否定这种"隐形"因果关系的存在。

（二）案例二：行政不作为与第三人的侵害行为相结合

行政机关没有履行法律规定的制止、防范义务，第三人的行为导致损害结果发生。例如，2006年5月16日甘肃省岷县某大桥突然垮塌，致桥上若干行人重伤。经调查核实，一辆超载的大货车是此次坍塌发生的直接原因。公路管理部门称自己并无执法权，而交管部门长期以罚代管处理超载车辆。另据调查发现，该大桥早已年久失修，有关部门并未尽到妥善管理的职责。该案中，桥梁垮塌、行人重伤的损害结果是由超载的大货车（第三人）直接引起的，而公路管理部门和交警部门没有履行法律规定的的养护、管理和制止义务，在客观上促成了"风险"的存在，只需某种外界因素的作用即会导致损害结果的发生。

（三）案例三：行政不作为导致已出现的损害结果扩大

损害结果在客观上已经发生和存在，行政机关不履行适当的消除或减轻损害后果的职责，导致损害结果进一步扩大。例如，2004年11月12日晚11点30分左右，海南省某高速公路上发生追尾事故，受害人韩某被卡于高速公路护栏和大卡车之间。大货车司机立即报警，万宁市交警和120急救中心的医护人员约15分钟先后到达现场。交警尝试用拯救车救人失败，尔后在约100分钟的时间内开始坐等吊车的到来。当大吊车到场时，韩某已经停止了呼吸。韩某家人以行政不作为为由将万宁市公安局交通警察大队告上法庭。该案中，警察没有履行适当而积极的救助义务，导致损害结果进一步扩大，警察实质上的不作为与扩大的损害后果之间具有因果联系。

二、行政不作为国家赔偿因果关系之特性

从上述案例分析可知，行政不作为国家赔偿因果关系相比于一般作为国家赔偿因果关系具有其特殊性。从微观性质和作用分析，行政不作为国家赔偿因果关系具有如下特性：

（一）因果关系的拟制性

行政作为国家赔偿案件中，引起损害结果的行为必然是一种积极明确的侵权行为。而行政不作为引起的国家赔偿中，国家机关并未实施任何积极的侵权行为，而是由于行政主体的不作为违反了某种法律规定的义务而造成行政相对人的损害（即"应为而不为"），是一种拟制的法律行为。可见，与行政作为的因果关系相比，二者的"因"（条件）有所不同。行政不作为国家赔偿因果关系的"因"是一种法律拟制的行为。①

（二）因果关系的条件性

在行政作为赔偿的因果关系中，行政主体的作为一定导致了损害结果的发生，而其不作为不一定会导致损害结果的发生。行政作为是损害结果的充分必要条件，即有此则有彼，无此则不一定无彼。反观行政不作为国家赔偿因果关系，由于"行政不作为是由于行政主体不履行对相对人所负的作为义务而构成行政侵权的，因此其与损害事实之间的因果关系，实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系"。行政不作为的"因"与损害事实的"果"之间具有一定的条件的关联性，但这种条件的作用并不是充分必要的，还可能伴随受害人自身行为、第三人行为共同产生作用。由此可见，行政不作为赔偿责任中的因果关系，应以损害结果的发生与行政不作为有关联为内容，只要行政不作为与损害结果之间有关联，则责任成立上的因果关系是可以确定的。即行政不作为是损害结果的必要不充分条件，不作为虽不一定能导致损害结果的发生，但没有行政不作为则定不会产生相应的损害结果。概而言之，有此不一定有彼，但无此则无彼。

三、国家赔偿因果关系传统学说之检讨

目前国内学者在分析行政不作为国家赔偿因果关系时，大多借鉴普通侵权法上的因果关系学说进行梳理和解释，因为国家侵权行为虽然具有其特殊性，但与民法上的一般侵权行为具有诸多共通之处。通过对一般侵权行为基本学说的介绍和阐释，有助于揭开国家赔偿因果关系的神秘"面纱"。

（一）条件说

该学说主张：凡是为损害后果的发生创造条件的因素都是损害的原因，条件在法律角度上都是等值的，类似于"But-For Test"规则。②也就是说，只要一行为是某一损害结果的条件，该行为与该损害结果之间就存在因果关系。条件说对国家赔偿"因果关系的链条不加任何限制"，虽能"严格控制行政权，保护相对人合法权益"，③ 但是可能会无限制地扩大行政主体的侵权责任范围，加重国家赔偿的责任。因此，这一学说逐渐被"相当因果关系说"取代。

（二）相当因果关系说

相当因果关系说也称盖然因果关系说、适当条件说。该学说主张，某种条件引起某种损害结果的发生，尚不足以认定存在因果关系。侵权行为的受害人能够证明侵权行为与损害结果之间存在相当程度的因果联系的可能性，就达到了证明责任的要求，然后由被告进行反证。只要被告不能证明不存在因果关系，就认定其存在因果关系；反之，如被告能够证明不存在因果关系，就认定其不存在因果关系。④所谓因果关系的"相当性"是指侵权行为"通常"能够引起损害结果的发生。此处的"通常"应理解为，在侵权人实施侵权行为的客观条件下，依循一般人社会生活的经验、社会生活的共同准则、公平正义之观念、善良风俗和人之常情所作的一般理解。江必新教授将"相当因果关系说"归纳为如下两个公式：第一，无此行为，则不生此损害；有此行为，通常生此损害，则为有因果关系。第二，有此行为，通常不生此损害；无此行为，通常亦不生此损害，则没有因果关系。⑤相当因果关系说相比条件说较为科学，但仍未解决因果关系判断不确定的问题。正如有学者指出的那样，"这一学说在考察因果关系之时系以损害结果的发生为基础，以结论来反推原因是否成立，容易得出肯定之结论；且在审判过程中，法官容易出于同情被害人之心理，肯定因果关系之成立，'有失入之嫌'。"①可见，相当因果观说虽然是目前司法实务界的主流学说，但并非认定国家赔偿因果关系的"万能钥匙"。

（三）直接因果关系说

直接因果关系说是在修正相当因果关系说的基础上提出来的，该说主张："行为人应当对有其行为或按照规定应由他负责的事件所发生的一切直接结果承担责任。"⑥ 按照该学说，只有不作为是造成损害的直接原因，与损害事实之间存在直接因果关系，不作为行为主体才承担赔偿责任；凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件，则不作为行为主体不承担赔偿责任。直接因果关系只承认直接致害行为是法律上的原因，免除了中间介入因素的侵权行为的责任承担，这样显失公允。因此，该学说在很大程度上缩小了行政主体承当赔偿责任的范围，不利于充分保护相对人的合法权益。

（四）法规目的说

该学说由台湾学者曾世雄先生首倡。法规目的说主张因果关系之有无，惟依法规之意旨与目的探讨之。即这一学说的核心问题在于：行为人是否对其行为所引发之损害负责任，衡量之标准可为某一特定标准，亦可舍特定标准径依法规之内容与目的决定之。⑦可见，法规目的说利用法律解释学中法律目的解释方法，通过探寻立法者的立法旨趣，来探寻法律的脉络和保护的意义，以期给予受害人更为周全的保护。但是，该种学说也存在诸多局限。首先，利用单一的目的解释方法来分析因果关系，却忽视了法律解释的其他方法，例如文义解释、体系解释等，这样可能导致以偏盖全。其次，探究立法者的立法目的和意图，这对于法官来说绝非易事，更遑论在我国法官总体素质不高的背景之下。最后，立法目的可能会随着社会的发展和时间的推移而发生微妙变化，如果以最初立法者的意图来套已发生显著改变的事实，可能导致法院裁判的偏颇。

四、因果关系多元认定标准之适用

行政不作为国家赔偿案件中，因果关系复杂多样，并且存在诸多介入因素，任何单一判断标准都难以提供因果关系认定的完美方案。笔者认为，应当从不同案件的类型和特点出发，运用各种学说--多元标准来综合判断行政不作为国家赔偿中的因果关系。具体而言，在行政不作为国家赔偿因果关系认定中，对于责任成立上的因果关系，应以相当因果关系说为主要标准，并辅之以法规目的说；对于责任范围上的因果关系，应当在前一步骤的基础上，运用过错相抵原则、衡平原则来矫正因果关系认定的偏差，以实现国家权力与公民权益的协调平衡。

（一）适用依据：因果关系考量因素

多元认定标准的确立主要基于个案中因果关系的考察不能"独善其身"，而需考虑极为复杂的价值和事实因素，具体来讲，主要包括以下几方面：

1. 因果关系的认定须遵循司法裁判的规律。司法裁判的过程在本质是案件客观事实与法官主观心证相互作用的过程，案件事实是前提和依据，而法官心证起到了加工和推动的作用，对于得出确实可靠的判决结论发挥主导影响。司法裁判不可避免地存在不确定的风险，从探寻案件事实到法律适用再到依法裁判的过程中，都存在某些环节无法划定精确的界限，必定要通过法定要件事实的抽象性与具体案件事实的多样性之结合，给予法官必要的自由裁量权，以实现个案正义。相当因果关系的"相当性"是一个评价性的问题，虽无法明确其概念，但可以用"一般经验法则"来判断。法官在这一过程中可以通过自身的社会经验来作出符合法律目的的价值判断，但是法官的自由心证也并非漫无目的的，而是要通过"法规目的说"、"过错相抵原则"、"衡平原则"等来限缩其裁量余地，以期做出更为精确的判断。①可见，司法裁判过程的本质与规律决定了"相当因果关系说"应当成为判断行政不作为国家赔偿案件因果关系的主导准则。

2. 因果关系的认定须符合法律上的价值取向。律上的价值取向在根本上体现了立法者在制定法律时的目的，按照"社会契约论"的观点，这是社会公众法律意志的集中体现。这就要求通过法律规则的制定体现法律价值，并通过个案的裁判在司法层面上实现法律政策的价值取向。在相当因果关系"相当性"的认定中，各国判例学说所采的判断基准宽严不同，但有一项共识，即相当因果关系不仅是一个技术性的因果关系，更是一种法律政策的工具，乃侵权行为损害赔偿责任归属之法的价值判断。⑧因果关系在连接侵权行为与国家赔偿侵权责任时，首先通过"相当性"的标准将因果关系的链条确定在适当的范围内，并通过"法规目的说"将符合国家赔偿法上"保护受害人的合法权益，限制公权力的滥用"法律价值的条件确定为责任认定上的因果关系所要考虑的因素。同时，从国家赔偿法弥补受害人损害这一视角来看待此类案件的因果关系，在运用"过失相抵原则"来确定行政机关责任的同时，也需综合运用"衡平原则"来填补受害人之损害，以加强对受害人的权利救济和保护。可见，法律规范的价值取向决定了"法规目的说"应当成为判断行政不作为国家赔偿案件因果关系的辅助准则。

3. 因果关系的认定应当兼顾公私利益的平衡。因果关系多元认定标准主张：首先通过相当因果关系学说将因果关系控制在法律框架的范围内，然后利用"法规目的说"加以修正，尽可能减少因果关系的不确定性，降低司法成本，实现国家赔偿公平救济给付原则的最大化。同时，在共同侵权的情况下，要正确区分行政机关、侵害人与受害人之间的责任、过错大小，运用过错相抵原则来确定国家赔偿数额。该观点与2001年最高人民法院出台的司法解释不谋而合，《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定："在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。"这实质上考虑了不同介入因素在认定责任范围因果关系上的大小。在确定责任范围以后，要体现国家赔偿法保护受害人权益的基本宗旨，综合考虑侵权人的赔偿能力，通过衡平原则来确定国家赔偿数额，以尽可能弥补受害人的损失。公私利益的兼顾性决定了"过错相抵原则"和"衡平原则"在因果关系责任范围认定上的适用地位。

（二）适用过程：因果关系认定步骤

在行政不作为国家赔偿案件中，因果关系多元认定标准的适用大致可以分为以下两个步骤：

步骤一：对于责任成立上的因果关系，采用相当因果关系原理进行认定，并辅之以法规目的说，以矫正相当因果关系在认定时与立法目的的偏差。具体而言，首先由不作为行为的受害人证明不作为行为与损害结果之间存在相当程度的因果联系的可能性，然后由被告进行反证。只要被告不能证明不作为行为与损害结果之间不存在因果关系，就认定其存在因果关系；反之，如被告能够证明不存在因果关系，就认定其不存在因果关系。对于受害人举证证明不作为行为与损害结果之间存在相当程度的因果联系的可能性时，法官应注重考察行政不作为与侵害结果之间的"相当性"，采用社会一般公众的知识经验进行判定，而不宜采用专家或智力非常人者等经验知识加以判断。这一步骤的关键在于从国家机关职责权限上来进行判定，即从立法层面加以考察行政机关是否怠于履行法定职责。如果有职责而不履行，则可能成立因果关系；如果无法定职责之要求，则因果关系不成立。同时，预防职责的产生还应根据案件具体情况，考察在当时当地条件下，是否存在现实的危险需要预防。在利用相当因果关系认定的同时，还应当考察具体法律规范背后所体现的立法者的价值取向和立法目的，以判断其是侧重维护行政管理目标的实现、行政效率的提高，还是倾向于保护行政相对人的合法权益。

步骤二：对于责任范围上的因果关系，应在步骤一的基础上，吸纳"过错相抵原则"和"衡平原则"，在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，同时综合考虑侵权人的赔偿能力和受害人丧失利益的程度，以兼顾公共管理目标的实现和相对人合法权益的维护，达到公私权益协调平衡的局面。

五、余 论

因果关系作为认定国家侵权行为的客观依据，是国家赔偿责任的重要构成要件。但是对于因果关系的判断方法、认定标准一直以来是困扰学术界和司法界的难题。行政不作为国家赔偿案件中的因果关系，因其特殊的法律拟制性和条件作用性而比一般案件因果关系的认定更为复杂和艰巨。一般认为，单一的因果关系认定标准存在诸多局限，难以提供因果关系认定的完美方案。而构建多元化的因果关系认定标准，是当下突破理论"困局"、寻求司法秩序规律性的理性方案之一。在因果关系多元认定标准的适用过程中，应当注意客观事物的复杂性和司法裁判的规律性之间的统一、法官自由心证和立法价值取向之间的统一，注重对"一般经验法则"的考察和不同介入因素作用程度的权衡，并兼顾国家公益和公民私益之间的平衡。惟有如此，才能合理确定个案中因果关系的范围，从而获得正当理性的裁判结果。

注释：

①高燕："行政不作为国家赔偿因果关系探析"，载《全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》2010年8月。

②王：《侵权行为法上因果关系理论研究》，载于梁慧星主编：《民商法论丛》第11 卷，法律出版社1999年版，第508页。

③刘小玲：《论行政侵权赔偿责任因果关系》，载于《行政法学研究》2008年第1期。

④刘士国：《论侵权行为责任中的因果关系》，载《法学研究》1992年第2期。

⑤江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第96页。

⑥王利明：《民法中的因果关系问题探讨》， 载《中国人民大学学报》1992年第2期。

⑦曾世雄：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第112-113页。

⑧王泽鉴：《侵权行为法》，北京大学出版社2009年版，第196页。

作者简介：彭华（1988-），男，湖南衡阳人，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。