发改委PE新规被指转嫁风险 监管矛盾未解

近日，有消息传来，国家发改委财金司有关人士透露，发改委正在研究制定对全社会股权投资企业实施全覆盖备案管理规则，将此前试点地区强制备案制度推广至全国，对于资本规模在5亿元以下的股权投资企业，要求地方管理部门对其实施监管。

“我们主要是规范行业发展。你两天后就能看到这个细则了。”国家发改委财政金融司金融处处长刘健钧11月30日告诉《投资者报》记者。

而据业内人士介绍，除规范PE管理，杜绝非法集资也是此次出台细则的主要原因。

不过，针对发改委这一单方面提出来的监管，有分析人士告诉记者：“其他部委并没有买单，此次再次出台关于PE的相关规定，等于是发改委将监管权力抢到了自己手里，却将风险转嫁给其他部门。”

PE备案制难以治本

这并不是发改委第一次推出备案制。

2011年2月23日，国家发改委曾下发进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案工作的通知。通知称，股权投资企业资本规模达到5亿元以上必须到发改委进行备案，对象涵盖原国务院批准股权投资基金先行先试的地区。

据PE基金内部人士透露，这是发改委想要规范整个PE行业的象征。如果是正规PE，早就应该到发改委备案。

“我们很早就到发改委进行了备案，大概是2007、2008年的时候。”优势资本创始人吴克忠告诉记者，那时候，发改委还没对PE备案进行硬性规定。

根据2月份PE备案通知规定，股权投资企业的资本只能以私募方式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集；资本募集人须向投资者充分揭示投资风险，不得承诺固定回报。股权投资企业的投资领域限于非公开交易的企业股权。

然而，这一规定，并没有对PE行业的良性发展起到约束作用。

“PE本来是少数人参与的行业，现在，已经变成全民PE了，而且在当中夹杂了非法集资以及传销。”吴克忠说。

公开资料显示，2011年6月，跨越16个省市，天津天凯（天凯新盛）股权投资基金公司涉嫌非法吸收公众存款案，已经被天津相关部门立案侦查。

7月1日，上海证监局还首度向公众详解了 “PE非法集资第一案”――汇乐集团非法集资的全过程。

根据发改委对股权投资基金募资的相关调研，今年以来有1059只合伙制基金发生非法集资问题。

“在上一次规定没有起到约束作用的前提下，这是日前发改委再次制定备案管理规则的最主要的原因。”一位PE业内人士告诉记者。

然而，发改委这次推出的备案管理规则能否起到作用呢？

许多人并不看好。

“这等于说通过手机诈骗，但根本原因不是手机的问题一样，这种监管将治标不治本。因为它始终没有说出非法集资的几个特征，大家一不小心还是容易踩红线。”在中国股权基金投资协会副会长何小锋看来，PE备案等于是在PE成立之后再进行监管，但是在PE成立之前，募资的过程，才属于非法集资可能发生的阶段，如果PE都成立了，还谈什么非法集资？

谁来监管PE仍是谜

“PE到底是由国家哪个部门监管？”

今年9月，《投资者报》第176期刊出《以暴利做诱饵 两家伪PE现身宣称只赚不赔》报道之后，有不少人曾问记者。

而经记者采访PE人士，有人表态是发改委，而有些人则并不这么认为。“PE注册的时候需要到工商局，那么显然，工商局也有监管功能，而一旦PE投资的企业上市，则需要到证监会备案，还有，如果PE涉及非法集资，则需要公安局出面；如果是美元基金，还需要到商务部、外管局进行备案。显然，它们都有监管的权力。”

而经记者查阅相关资料，关于PE的监管问题，自从1995年之后，16年之内一直没有明确的规定，虽然曾几次上报国务院，然而，一直没有盖棺定论。

2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》（下称《办法》）的目的，是通过“政策鼓励”与“投资引导”的结合，促进创业投资企业增加对中小企业的投资，但由于创业投资企业通过支持中小企业的创业活动，有利于促进各类创新活动并增加社会就业，制定《办法》的目的是重在促进发展而非规范，故《办法》仅要求享受国家相关扶持政策的创业投资企业履行备案义务并接受备案监管，并未对PE整个行业的规范及监管产生影响。

随后，2009年6月，由发改委起草的《股权投资基金管理办法》正式上报国务院等待批准，但最终审批无果。

据知情人士回忆，当时国务院曾就此咨询证监会的意见，然而，证监会并不同意发改委的这一办法，最终，关于PE监管不了了之。

直到2011年1月31日，部委层面出台《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》，此外，2011年7月11日，天津市发展改革委等五部门还曾印发《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法》。

然而，这在一些分析人士眼里，并不是真正意义上的监管，而只是发改委一家在唱“独角戏”。

“你仔细观察，为何是发改委办公厅，而不是发改委，那是因为如果是发改委出台的文件，需要国务院进行批准，但是在各个部门利益协调不一致的情况下，国务院肯定不会批准。”该知情人士告诉记者。

小PE推给地方管理

“三个和尚没水喝。”

当PE监管者多起来之后，PE依旧乱象丛生，依旧没有一个明确的管理部门。

“最根本的原因是，各个部门一直都是自己做自己的，大家没有协调一致。”上述知情人士告诉记者，即便发改委曾两次提出了关于PE的备案规定，然而，其他部门并不认可。“发改委等于是自己抢权力，而没有跟其他部委协调，即使对外公布了备案细则，但是仔细查看的话，你会发现，并没有经过国务院的审批。”

据他介绍，发改委此次细则规定那些5亿元规模以下的股权投资企业，将由地方管理部门予以管理，这等于说发改委将没有问题的大PE监管起来，而将容易出问题的小PE推给了地方政府，5亿以下的PE正是容易涉嫌非法集资的部分，“这些企业一般刚成立，没有业绩和品牌，因此募集资金的过程当中，很容易触及非法集资的红线，但是发改委却让地方管理部门负责，这等于说发改委要监管，却将风险推给了地方政府。”