采取积极措施缩小各地区生活差距

由于自然条件、基础设施、人力资本等经济发展的基础条件存在着较大差异，我国各地区不可能在经济发展水平和速度上齐头并进，但政府可以通过制订生活发展规划、建立健全政策体系来打破各地区生活水平基本取决于经济发展水平的格局，逐步将人民生活水平差距控制在为各地区广泛接受和政府财力可以承担的范围之内。

一、各地区生活差距不断扩大

生活差距表现为消费差距，实际上源于收入差距。我国地区之间消费的绝对差距和相对差距都不断扩大。1980年全国人均社会消费品零售额为208元，标准差146元，人均最高值（上海）与最低值（贵州）相差672元，前者是后者的8倍，变异系数为60．95％。2002年，全国人均社会消费品零售额3415元，人均最高值（上海）与最低值（贵州）相差11439元，前者是后者的11．55倍，变异系数为76．22％。

城乡居民存款余额大致能够表征一个地区整体的收入水平状况。1991年全国城乡人均储蓄存款余额最大值（北京）为2695．56元，最小值（）225．42元，极差为2470．14元，最大值是最小值的11．96倍，标准差为593．68元，变异系数为64．42％。2002年全国城乡人均储蓄存款余额6765．94元，最大值（北京）为30848．14元，最小值（贵州）1977．20元，极差为28870．94元，最大值是最小值的15．60倍，标准差为6120．11元，变异系数为80．81％。这说明了各地区收入差距无论是绝对数还是相对数都在不断扩大。

但是城乡收入差距扩大表现出不同的特征：全国城镇居民可支配收入绝对差距不断扩大，相对差距经历了前升后降的过程；而各地区农村居民人均纯收入的绝对差距和相对差距都在不断扩大。城镇居民最高收入地区与最低收入地区可支配收入差距从1992年（分别为广东和内蒙）的1981．8元上升到2003年的8337元（分别为上海和宁夏），标准差由440．6元扩大到2260．4元，变异系数由21．53％扩大到27．25％，最高收入与最低收入之间的倍数由1992年的2．3上升到1995年的2．6后缓慢下降，2003年回到2．3。农村居民从绝对差距来看，1985年最高收入的上海与最低收入的甘肃之间相差550．7元，到2003年扩大到5089．2元（最高收入和最低收入分别为上海和贵州），标准差由125．88元扩大到1252．35元。从相对差距来看，最大值与最小值的倍数由3．16倍扩大到4．25倍，变异系数从1992年的30．5％扩大到2003年的44．08％。

以上差距是按省作为统计单元进行计算的，所反映的差距要小于实际的差距。如果将东部地区、中西部的中心城市和城镇列为A1地区（不含贫困县），中部的农村列为A2地区（不含贫困县），西部的农村列为A3地区（不含贫困县），全国的592个贫困县列为A4地区，从1985年到2003年A1、A2，A3和A4地区之间人均收入极差从434．21元扩大到5747．62元，最大与最小值之比从3．11扩大到10．12，绝对差距和相对差距都在不断扩大。

二、各地区生活差距扩大的原因

造成各地区生活差距扩大的原因较多，本文将其归纳为两个方面：一方面是基础条件差距，包括自然条件、基础设施、教育、卫生等；另一方面是平衡地区差距的制度建设滞后。

1、各地区在自然条件、基础设施、教育、卫生等基础条件方面存在着较大差距

在我国当前生活水平挂钩于经济发展水平的情况下，由于各地区在自然条件、基础设施、教育、卫生等方面差距较大，导致各地区生活水平差距较大。

从自然条件和基础设施来看，我国目前那些仍未脱贫的地区大多分布在深山区、石山区、高寒山区、地方病高发地区以及水库库区。这些地区自然条件差，基础设施落后。与之相反，京津地区、胶东半岛、长三角地区、珠三角地区、闽南三角等经济发达地区，具有较好的自然条件和区位条件。以电话普及率为例，2003年全国每百人拥有电话21．19部，北京为56．68部，贵州仅8．73部。

从教育投入来看，2000年北京人均教育经费1844．56元，贵州仅140．70元，两者相差1703．86元，前者是后者的13．11倍，变异系数为90％。

从卫生条件来看，2003年北京每千人口有床位数6．14张，贵州仅为1．48张，前者是后者的4．14倍。我国各地区农村卫生基础条件差异也很大。2003年上海每千农业人口为3．51张，贵州仅为0．44张，前者是后者的8．02倍，变异系数为63％。

由于各地区教育投入和卫生条件存在着比较大的差异，导致了各地区人力资本的差异，进而造成了收入水平和消费水平的差距。人力资本从两个方面影响生活差距：一是影响个人收入水平。1985年贾米森和加格利用明瑟收益率公式计算出甘肃省徽县80年代中期城镇居民男性教育收益率为4．5％，女性为5．6％；1991年世界银行估计，每增加一年学校教育，在韩国每年能增加收入6％，在马来西亚能使男的收入增加16％，女的增加18％。二是人力资本差异影响经济发展水平。上世纪50年代丹尼森等人测算出1929年到1957年美国经济增长23％归功于教育；80年代后罗默的内生增长理论和卢卡斯的专业化人力资本模型认为教育是经济增长的母机。根据五普统计资料，我国各地区未上过学的人口和北京相差41．91％，小学人口比重云南和北京相差31．98％，初中人口比重山西和相差35．31％。

长期以来，我国教育资源和公共卫生资源主要集中在东部沿海地区和区域性中心城市，一些在落后地区成长起来的优秀教师和优秀医生受到经济利益驱动流向了待遇较好的大城市、区域性中心城市和沿海地区，低生活水平地区从而被迫接受低质劣质的教育和公共卫生，形成了“低生活水平―低教育和卫生投入―低人力资本形成―低市场竞争力―低收入水平―低生活水平”的恶性循环。

2、平衡地区差距的制度建设滞后

改革开放后，我国实行了20年的非均衡发展战略，东部沿海地区和区域性中心城市的经济实力得到了较大提高。广东、江苏、浙江在改革开放前人均GDP几乎一直低于全国平均水平；但在改革开放后，这些地区人民生活水平远远高于全国平均水平。非均衡战略的实施尽管提高了我国的综合经济实力，但也扩大了各地区之间业已存在的经济差距和收入差距。尤其是1994年分税制改革强化了地方利益，虽然建立了转移支付制度，但一般性税收返还占72％，平衡地区财力的过渡期转移支付补助只占2％左右，无助于对生活水平落后地区的支持。

为了从农业国转变为工业国，在工业化初期，我国实行了农产品低价低收购、资源性产品低价管制的政策，将农业和资源采掘业的大部分剩余产值转化为发展工业的资金投入，而我国长时间没有建立健全对农业和资源采掘业的扶持和价值补偿政策体系。进入工业化中期阶段以后，我国建立了粮食直补、减免税费等农业保护政策，资源性产品价格逐步由市场决定，但农民增收空间仍然较小；资源富集的贫困地区居民仍难以分享资源开发所带来的实惠。

作为社会安全网的社保体系的保障程度和保障范围与一个地区的财力水平联系起来，财力水平较好的地区，保障的范围广，保障的内容比较全面；财力弱的地区，保障范围小，保障程度低。以最低生活保障为例，人均月救助金额最高的北京市，全年人均月补差236元，最低的甘肃省，全年人均月补差25元。一些经济落后地区的农村低保还是空白。

三、缩小各地区生活差距的对策措施

缩小地区之间生活差距要依据各地区不同情况，以低生活水平地区为重点，尽快制订全国和各省的人民生活发展规划。高、中生活水平地区一般来说自然条件、基础设施和人力资源等方面的组合状况较好，当前主要应加大制度建设，依托自身努力，释放发展经济、提高生活水平的潜力。低生活水平地区要根据不同的类型制订相应的政策支持体系，主要包括生态移民政策体系和就地扶持政策体系。

1、尽快制订人民生活发展规划

我国是一个地区差异比较大的国家，各个地区在自然条件、基础设施和人力资源等方面组合状况和经济发展的潜力各不相同，提高低生活水平地区的经济发展水平和生活水平既可能就地实现，也可能异地实现，即使能够就地实现，需要全国及经济发达地区的政策资金扶持。因此，需要从全国的角度，制订各地区人民生活发展规划，各省在全国规划的框架下制订相应的子规划。我国各省、自治区和直辖市的面积比较大，宜以地级市（如果地级市内差别比较大，以县为主）作为规划单元。根据不同规划单元的情况，借鉴联合国开发署的人类发展指数，制订一套指标构成和权重比较稳定的指标体系来划分高生活水平地区、中生活水平地区和低生活水平地区，并将低生活水平地区作为规划的重点。

2、分类建立相宜的政策支持体系

我国低生活水平地区按照自然条件大致可以分为不具备基本生活条件地区和具备生活条件但基础设施、人力资源短缺地区。前者如深山区、石山区、高寒山区、地方病高发地区，这些地区多数属于生态脆弱区和生态保护区，承载能力弱，宜采取生态移民的办法异地提高生活水平，少量留下未迁的人口主要承担生态管护职责，政府承担其工资发放。地区移民要尊重移民意愿，政府引导，民间参与，不搞一刀切，不订时间表。移民以年轻人为主，应当为从低生活水平地区迁出的人员提供政策支援，将其纳入当地社会保障体系。

对于后者，单凭当地政府和居民个人无法缓解基础条件不足的瓶颈制约，需要中央和省的支持。首先要加大基础设施建设，通路、通电、通广播电视，改善生产和生活条件，缓解基础设施不足对消费的制约。

其次，加大人力资源培育。享受基本相同的基础教育和公共卫生是每个公民的基本权利，要使各个地区的人均基础教育经费和公共卫生经费大致相当。人均教育和卫生经费较高的地区，国家应逐步减少对其教育卫生经费的投入，将投入的重点转移到人均教育和卫生经费较低的地区。除此之外，要鼓励高生活水平地区的教师和医生到低生活水平地区从事一定年限的教育和医疗工作，提高落后地区教师和医护人员的工资水平，吸引优秀的人才从事教育和医疗工作。

第三，要建立长期稳定的资金投入渠道。一是借鉴德国和巴西等国的做法，建立健全对低生活水平地区的财政转移支付体系。德国按照横向平衡和纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等形式构成了一个完善的转移支付体系。德国财政均衡法规定1995―1997年联邦与州的增值税共享比例为50．5：49．5，通过纵向平衡，使贫困州的财政能力达到全国平均水平的92％。财政均衡法还规定，财政能力不超过均衡标准的1％，边际转移率为15％；超过均衡标准1％―10％，边际转移率为66％；超过均衡标准10％，边际转移率为80％。通过横向平衡，使贫困州的财政能力达到平均财政能力的95％。巴西为了平衡不同地区的财政能力，政府运用收入分享转移支付制度和协商性转移支付制度等手段，集中财政资金的21％进行转移支付。收入分享转移支付制度是联邦政府建立两个基金（FPE和FPM），85％的基金分配给落后地区。协商性转移支付制度是联邦政府与州政府协商选择必要的非项目补助给各级政府，1980年转移支付比重为22％，1988年上升到42％。

二是建立落后地区开发基金，促进落后地区的发展。1975年欧共体成立了“欧洲区域发展基金”，用于资助成员国中落后地区经济发展和结构调整。1988年，对结构基金进行改革，用基金总额的60％（603亿埃居）推动低于欧共体平均发展水平的地区发展。巴西和意大利为了促进落后地区发展，分别成立了“亚马逊发展基金”和“南方发展基金”。我国一些落后地区，往往具有比较丰富的矿产资源、品味较高的旅游资源，如宁蒙晋陕交界地区具有丰富的煤炭、天然气资源，川滇交界地区的泸沽湖地区具有神奇的旅游资源，要通过建立落后地区开发基金加大对低生活水平地区特色资源开发的投入，延长产业链条，使当地居民分享资源开发利用的好处。

第四，完善资源性产品收益再分配体系。在工业化初期阶段，资源性产品实行低价管制；进入工业化中期阶段以后，资源约束作用越来越强，资源性产品的价格不断上升。目前资源性产品的开发利用还不能惠及资源分布地区的居民，相反他们承担了资源开采所带来的生态破坏、环境污染等外部成本。我国要建立按照资源储量征收资源税、提高资源税率和资源税地方分成比重，征集地方特色产业发展基金。

第五，将粮食直补等农业保护政策制度化法律化。巴西规定农产品的最低价格不得低于生产成本的166．7％，并根据不同地区的自然条件和各地区实际耗费规定地区差价。从总体上看，低生活水平地区居民主要依赖农业，在人均耕地少的情况下，农业的作用主要体现在保障社会稳定方面，因此对农业的扶持和保护是中央政府的职责。要将中央的农业保护政策制度化和法律化，稳步提高农业的比较效益和生产经营预期。此外，要大力发展农业保险，建立健全农村社会保障体系，不断丰富品种，扩大覆盖范围。

四、资料来源和参考文献

本文的数据资料来自于中国统计年鉴相关各年，中国人口年鉴2000―2003，国家统计局网站，信息产业部网站，卫生部网站等。

（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所、中国人民大学商学院）