浅议政府会计改革中权责发生制的引入

政府会计是以政府作为会计核算主体，用于确认、计量、记录政府接受社会公众委托，管理国家公共事务和国家资源、国有资产，报告政府运行的宏观经济信息以及政府对公共财务资源管理的业绩及履行受托责任情况的会计系统。政府会计确认基础的选择不仅是政府会计的一个基本问题，也是政府会计改革的核心，关系着政府会计体系的建设与发展。

一、政府会计确认基础

财务会计中普遍接受的会计确认基础是收付实现制和权责发生制，除此之外还有修正的收付实现制和修正的权责发生制，而后两种是在对前两种进行修正的基础上形成的。

收付实现制是指在现金已经收到或支付时确认交易和事项，而不考虑与现金收付相联系的商品或服务的供应是否已经发生。它需要确认的会计要素是收入和支出，编制收入支出报表或者现金流量表。从政府会计的发展来看，收付实现制一直都是世界各国财政管理中采取的主要核算基础，这很大程度上出于这一会计确认基础符合传统政府管理的特点。

权责发生制是指凡属本期已获得的收入，不管其款项是否收到，都作为本期的收入处理；凡属本期应负担的费用，不论款项是否付出，都作为本期的费用处理。从表面看，权责发生制是对收入、利得、费用、损失的权责认定或归属期的划分。但从深层看，收入、费用的权责认定，必然会引起相应的资产、负债的权责认定或权责关系下归属期的划分。

二、我国政府会计引入权责发生制的必要性

1、引入权责发生制是政府职能转变的必然要求

在计划经济体制下，政府统揽一切，财政通过直接分配来实现政府目标。随着我国经济体制改革不断深入，政府逐步退出竞争性领域，财政从单纯的"分配"向综合的"管理"转变，政府从直接"干预"经济向间接"调控"经济转变。政府职能的转变要求政府按照市场经济原则运作，必须提高决策的法制化和透明度，大力提高政府管理经济的能力。这就需要有全面信息作为决策依据，其中最重要的就是反映财政资金的运作信息，以及上述资金运动相关的非财务信息，而这些会计信息收付实现制无法提供。

2、引入权责发生制是公共财政改革的必然要求

近年来，我国财政体制发生了较大变化，各级财政部门开始循序渐进地建立公共财政体制。公共财政的基本理念是，政府财政应当侧重于向社会提供公共产品（包括公共服务），如社会保障、科学教育、卫生保健等，以弥补市场失灵，为市场主体营造一个规范、公平、稳定的竞争环境。在这一体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明，考察部门预算的合理性及其执行效果，考察政府采购成本的公允性，对财政资金的使用实施有效的监控等，都需要相应的政府会计信息作支撑。

3、引入权责发生制是实行政府绩效评价的必然要求

随着我国政府开始推行问责制和公共财政体制要求对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，以对政府部门及官员进行有效的制约和监督。要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的信息。

4、引入权责发生制是提高政府会计信息质量的必然要求

政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分，起着非常重要的作用，政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效，可以完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量，有助于解决政府公共受托责任，满足利益相关者的信息需要。权责发生制能够真实全面地反映财政部门、预算单位的实际可支配财力，更好地反映资产和负债的年度变化，为分析和判断当前政策的长期效果提供更加全面的信息，有利于评价政策的持续能力及对财政经济的影响。

三、政府会计引入权责发生制的可行性与实施步骤

1、我国政府会计引入权责发生制的可行性

发达国家的权责发生制改革实践表明，实行权责发生制对数据要求很高且难度也很大。但根据我国国情，引进权责发生制确认基础仍是可行的。

从国际环境来看，西方国家改革的实践提供了有益借鉴。自从新西兰率先在政府会计中全面实施权责发生制以来，已有多个国家在政府预算和会计中全部或局部地引进了权责发生制并取得了良好的成效。中国可以充分借鉴其经验。

从国内环境来看，首先，我国财税体制改革的目标提供了理论指导。党的十七大报告明确提出财税体制改革要围绕推进基本公共服务质量，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督。其次，政府会计制度改革研究提供了理论基础。近年来越来越多的学者针对政府会计制度中存在的问题提出有价值的设想并纷纷著书立说。这为我国政府会计制度的改革奠定了坚实的理论基础。

2、我国政府会计引入权责发生制的实施步骤

我国的经济改革走的是渐进式道路，政府会计改革和权责发生制的引入也应该是循序渐进的。在借鉴国外先进经验的基础上，结合实际情况，将引入权责发生制的过程遵循"先易后难"的原则，分为以下三个阶段：

第一阶段，对全部的金融资产和部分负债项目实行权责发生制核算。政府部门的资产一般可划分为金融资产、实物资产和无形资产。其中金融资产具有明显的未来收益性，其价值通常可以可靠地计算，完全有条件对金融资产进行确认。部分负债指应付账款、应付利息、应付工资，这些负债并不会对政府部门造成特殊的计量和报告问题。

第二阶段，对固定资产和无形资产采用权责发生制。由于需要对现有的大量政府固定资产和无形资产进行估价，同时也涉及到部门预算编制的问题，这无论在技术上，还是工作量上都存在较大难度，需要耗费较高的成本和较长的时间，应在积累一定经验的基础上进行。

第三阶段，对社会保障金的支出进行计量和报告。虽然从政府所担负的责任来说，理应将其放入政府会计和财务报告范围内，并采用权责发生制进行计量，但是技术上的难度和计量成本都很高，因此应该留待最后阶段来解决。

目前我国政府会计确认基础--收付实现制存在诸多问题，引人权责发生制势在必行，但这种改革不是一蹴而就的事情，必须在总结、继承和发扬我国几十年会计管理理论和实践的基础上，吸取企业会计改革的成功经验，借鉴国外政府会计权责发生制改革的研究成果，有选择、有步骤地进行改革，逐步建立具有中国特色的、科学规范的、与新公共管理相适应的政府会计规范和运行机制，使政府会计更好地为政府行政管理服务。

参考文献：

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[4]Danny, S.L.Chow, Christopher Humphrey: Developing Whole of Government Accounting in the UK, Financial Accountability and Management(UK), 2007.23(01).

作者简介：李泽宇（1990-），内蒙古巴彦淖尔市人，就读于东北财经大学。