外资银行监管外部协调性探讨

内容摘要：本文首次运用系统论的观点来考察外资银行监管问题,并通过对我国银行监管外部协调性的分析后,指出问题并提出了建议。

关键词：欧盟 对外直接投资 “走出去”战略

外资银行监管的系统论分析

依据系统论的思想，我们可以把对外资银行的监管作为一个大的系统来研究,其中作为组织系统的各种监管制度之间是相互影响和作用的。同时，各种监管制度运行机制还受着外部环境的影响。系统论强调各种制度要素之间的整合协调并纳入统一运行体系，以有利于整体利益的实现。在这个系统中，有关外资银行准入监管制度、资本充足监管制度、风险损失准备监管制度、业务范围监管制度等，都与外资银行的业务等核心活动直接相关，相互之间存在着较强的微观反馈效应，因而被称之为外资银行监管的内部协调性。而与外资银行业务活动相关的环境性因素与外资银行监管之间的协调就是外资银行监管的外部协调性。笔者认为，具体为以下几个协调关系：外资银行监管过程中外资银行监管与内资银行监管的协调关系；外资银行监管中东道国监管与母国监管的协调关系；在混业经营趋势下的外资银行监管与其他金融监管机构监管的协调关系。

外资银行监管中的外部不协调因素

外资银行监管与内资银行监管的不协调关系

这种不协调首先反映在风险监管评估标准上。银监会明确表示对于内资银行（包括外资独资和中外合资）采用的是“骆驼评定法”；如果外国银行在中国境内设立的是分行，则采用L+S两套系统来代替“骆驼评定法”来进行检测和监管。这实际上是对内外资银行采用了两套不同的评估体系。虽然针对不同的机构采用不同的监管标准能够反映各自的特点，但是几套监管标准无疑会增加的监管成本，加大监管协调的难度，内外有别的监管体制也与WTO的国民待遇原则不相符合。除此之外，双重评估体系是否就比单一制评估体系更先进，目前在世界上也并没有定论。事实上，世界上大多数国家在对外资银行的评估体系上多半采用单一制，即外资银行与国内银行适用同一种评估体系。例如英国国内银行和外资银行都适用CAMELB&COM指标。

其次在监管尺度上也存在着 “内紧外松”的现象。目前普遍认为在我国的外资银行在业务领域、服务对象等方面受到限制，在税率、利率等方面却享有优惠，形成所谓“超”国民待遇与“低”国民待遇并行的现象。但由于我国加入WTO后，根据我国的有关承诺，这种所谓的“低”国民待遇已经正在并即将得到解决；因此，现在最为迫切的问题还是国内中资银行约束较严，在同外资银行竞争中处于不利地位的问题。如在税收负担上，外资银行在中国经营可以享受所得税比国内银行一半还要低的程度，外资银行的所得税率为15%，而中资银行的为33%。在外汇存贷款利率、业务收费费率、外汇资金的融通方面，外资银行享有比中资银行较多的自，使得其在金融服务上具有价格优势。另外，由于国内金融业分业经营的限制，国内金融业所能参与的基金业务只有基金托管和基金代销业务，并不能和外资银行一样分享基金业红利。

外资银行监管中东道国与母国的不协调关系

东道国和母国之间的有效合作是监管外资银行的根本前提，它对东道国和母国监管机构之间的监管责任分配，避免监管冲突或重合起着至关重要的作用。针对外资银行监管中东道国和母国的责任划分和协调问题，银行监管领域最重要的国际性组织巴塞尔委员会确立了“以母国综合并表监管为主，母国和东道国合作监管”的监管模式。但是，巴塞尔国际银行监管合作模式基于二个前提条件，一是母国监管机构能够获知有关银行海外分支机构经营的信息；二是东道国监管机构对在其境内的外资银行能够适当地履行监管职责。由于我国外资银行多为分行，因此对于在我国的外资银行监管而言，能否充分与其母国进行信息的有效交流就显得十分重要。对此，中国新《管理条列》虽然有所涉及，但规定过于原则。同样我国于2004年出台《外资银行并表监管办法》中也只是抽象地规定：银监会负责受理外国银行对母国（地区）监管当局跨境现场检查申请，并委托当地银监会派出机构与检查组就被检查机构的监管情况进行交流，并没有对如何构建我国与外资银行母国之间信息交易机制做出安排。

外资银行监管跨行业不协调关系

我国目前采用的是人民银行、银监会、证监会、保监会 “三会一银”的分业监管的格局。事实上，外资银行大多是混业经营的跨国金融集团。这些国际金融巨头进入中国后，早已在商业银行、投资银行、资产管理和保险等金融领域全面开花，积极构建混业经营的平台，加上外资银行金融创新手段先进，各种衍生性、交叉性金融工具层出不穷。2005年2月20日《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》的出台，这使得外资银行有了更多可以混业经营的机会。在现实生活中，外资银行违规经营的行为也确实存在。虽然银监会、证监会、保监会已经开始携手合作，建立了“监管联席会议机制”，通过了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，但是这种松散的结构在三部委之间并没有硬约束，更多的是利益均衡的协调机制。事实上，联席会议仅作为金融体系内各行业监管部门间一种信息沟通手段是无法适应在混业经营趋势下瞬息万变的市场风险的。而对于外资银行，其中除了粗线条的表态外，就没有专门针对协调对外资银行监管的规定，这实际上是忽视了在混业经营的趋势下外资银行自身的特点和对外资银行监管的特点。

对外部不协调因素的反思

完善外资银行进入的引导形式

我国监管标准的不一致，根本上在于我国对外资银行的市场准入形式的引导不甚合理。在我国，营业性外资银行绝大多数采取分行形式，这主要是由于以前我国监管体系尚不完善，没有能力单独完成对外资银行的监管；同时分行可以获得总行资本的支持，有利于吸引外资，因此我国倾向于外资银行以分行形式进入。但是分行的业务活动，往往更注重其自身利润的最大化，其经营政策必然与我国金融政策有不一致的地方，影响到我国金融政策的贯彻和实施。而从金融监管当局的角度看，分行受东道国金融监管机构的监督最少，是外国资本渗入最危险的形式。

随着我国银行监管体系的不断完善和我国资本市场的发达，我国也应该把重心由吸引外资转移到对风险的控制上来。当然，这也不能一蹴而就，在现实情况下比较可行的办法是考虑鼓励以合资银行进入为主，这样也能兼顾改善我国银行的股本结构和治理结构，促进我国银行业的加速和健康发展。

建立对外资银行监管的协调合作机制

可以考虑在时机成熟的时候，建立一个在国务院领导下的“金融监管协调委员会”，委员会由人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会等部门主要负责人以及部分专家学者组成。委员会主要是解决一些带有综合性、全局性、单一的专业部门所解决不了的问题，其中对外资银行监管也应当划归由委员会负责。这样在对外资银行的监管上既能避免重复监管，又能避免监管上的真空。提高监管效率，实现对外资金融机构及其业务的持续有效监管，保证金融业安全高效稳健运行。

加强对外资银行监管的国际合作

在同母国的信息交流和披露上，首先可采取与外资银行母国签订双边协议、参加多边国际组织的方式，与外资银行母国建立信息交流制度。在向外资银行发照前征求母国监管当局的意见，在外资银行经营过程中，与外资银行母国在对等和保证信息保密的条件下交流外资银行及其投资的外国银行的业务信息，核对现有信息或进一步取得其他信息。在对等条件下，依有关程序允许外资银行母国监管当局对其海外机构进行现场检查。外资银行退出市场后，告知其母国有关市场退出情况。其次要全面贯彻细细披露的理念，不仅要求外资银行披露风险和资本充足情况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。

参考文献：

1.岳彩申.跨国银行法律制度研究,北京大学出版社，2002

2.周辉斌.WTO与我国银行监管法制完善研究,中国方正出版社，2003

3.周仲飞,巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷及完善,法学评论，2003.1