论食品安全监管中的政府信息公开

[摘 要] 政府应通过推进食品安全信息公开加强食品安全监管。食品安全信息公开既是政府的一种义务亦是一种权力。政府在食品安全监管工作中具有信息获取权与权。食品安全日常监管信息、食品安全风险评估、风险警示信息、食品生产的供应链信息以及食品安全事故信息等是食品安全信息公开的肯定性范围。政府在食品安全信息公开过程中不得性信息以及存有争议的食品安全信息。食品安全标准的科学性直接关系到风险警示的效果。为确保食品标准的科学性应当加强食品安全标准制定过程中的公众参与。

[关键词] 食品安全；政府信息；信息公开；公众参与

[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）04-0029-04

食品安全问题关系到人民的生命健康、经济的健康发展和社会的稳定。食品安全信息公开是政府信息公开的重要组成部分，推进食品安全信息公开亦是2012年我国政府信息公开的重点工作之一。在市场交易信息失灵和公民知情权吁求下，政府应当加强食品安全信息公开，以消解社会大众的食品安全“焦虑”，维护人民群众的切身利益和社会的安定。就作为监管手段之一种的信息公开而言，当前还存在一些问题：食品安全风险警示信息主体的内涵不够明确；食品安全风险警示信息公开的内容过于笼统，侵害企业经营者合法权益的现象时有发生；作为食品安全风险警示信息公开的标尺的食品安全标准制定过于依赖“大企业”，缺乏有效的公众参与。

一、政府食品安全信息供给的必要性

（一）市场交易信息失灵

政府的食品安全信息供给行为是市场交易信息供给失灵下的一种行政权力介入。在市场经济中，信息对交易选择起着至关重要的作用，商品交换活动的背后是与交易有关的信息供给。双赢的交易能否实现在很大程度上取决于信息的供给与交换。然而，在实际市场交易活动中，商品（服务）的信息由商家（制造商和销售商）到消费者之间的供给并不会像想象中的那么顺利。“最近几年众多可怕的潲水油、毒辣椒、毒大米、高残留农药蔬菜等的生产者和经营者，之所以能够成功地损害消费者利益而获利，其主要原因之一在于消费者缺乏充分的消费信息”。[1]在市场经济活动中，参与交易的双方对信息的占有往往呈现出失衡状态，即生产经营者占有较多信息而处于优势地位，消费者因占有较少信息而处于劣势地位。在经济学中，这种现象被称为“信息不对称”。它会影响交易双方的利益平衡。为了恢复信息供给的平衡状态，就需要有交易双方之外的第三方力量介入。而这种第三方力量就是作为市场监管主体的政府相关职能部门。

（二）公民知情权

政府信息以公开为原则，不公开为例外。政府从民众那里获得税收与管理权，那么它也就具有向民众提供行政活动信息的义务，以满足民众对行政事务的知情权。实际上，政府只是政府信息的占有者而非所有者，政府信息的所有权归属公众。而所谓“政府信息”是指政府在其行政管理活动中所掌握的所有信息的总和，这其中当然包括在市场监管中掌握的消费信息。《食品安全法》第10条明确规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，政府有提供信息的义务。换言之，政府提供消费信息是满足公民知情权的基本要求。

二、政府在食品监督中的信息权力

在信息社会，政府在行使社会管理功能时必须拥有信息形成权，“政府具有信息形成权，其合法性基础在于正确行政决策和信用社会建构以及政府保护私人权利和公共利益之管制权的有效运用的需要。政府具有自主形成信息的权力，也对公民、法人和其他组织享有强制性信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权，信息档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得信息预算支持权以及对违法信息收集的制裁权”。 [2]基于食品安全信息规制的特性，本文所指称的政府信息权主要是政府的信息获取权和权。

（一）政府的食品安全信息获取权及其实现

食品安全信息公开具有风险提示功能，食品安全信息公开的“血液”即是信息，其重要的权力基点即为风险信息获取权。如若期望政府作出客观、准确、可靠的食品安全信息公开行为就必须使其拥有相应的权力与渠道以获取充分的风险信息。“政府信息获取权是政府机关依据法律规定的权限与程序，通过一定的途径与方式，准确、及时完整地获取其所需要的各种信息与数据的权利”[3]，“政府依法享有对某些关系到国家利益和国计民生的重要数据信息的调查、收集和获取权利”。[4]事实上，政府的信息获取权是法律授予行政机关的一项信息权力。我国现有法律法规对政府的信息获取权作了相关规定。例如我国的《统计法》第6条第1款规定：“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不受侵犯”；第7条规定：“国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和国家有关规定、真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料”。另外，我国的《行政处罚法》、《国境卫生检疫法》、《食品安全法》、《产品质量法》、《食品安全风险监测管理规定》、《流通环节食品安全监督管理办法》等法律法规亦有关于政府获取信息权力的规定。行政机关获取用于实施食品安全信息公开工作原始信息的权力即为一种信息获取权。一般而言，行政机关主要通过检查调查、行政监测、统计分析、强制申报、新闻报道、公民举报等方式获取信息。如果按照信息获取的主动性为标准，行政机关信息获取方式则可简单地分为主动获取与被动获取两种。主动获取是指行政机关通过检查调查、行政监测、强制申报、统计分析等方式积极主动地获取相关信息。检查调查和行政监测是最为常见的两种政府信息直接获取方式。检查调查是行政机关为了达成某种行政目的，依职权对特定行政相对人或具体案件进行的信息搜集、证据提取等事实认定活动。

（二）政府的食品安全信息权的具体运行

食品安全监督中的政府信息有既成事实的食品安全信息和具有潜在危险的风险警示信息两种。我国《食品安全法》第17条规定：“国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布”。由于食品安全风险警示信息的存在，行政机关开展食品安全政府信息工作就需要更加慎重。因为食品安全风险警示信息既关系到消费者的生命健康权也关系到企业经营者的“生命健康权”。当市场中存在具有较高程度安全风险的食品时，行政机关不及时食品安全风险警示，必须会影响到消费者的人身财产安全；当市场中不存在具有较高程度安全风险的食品时，行政机关错误或不恰当地食品安全风险警示则有可能直接造成特定生产经营者的直接“死亡”。就食品安全风险警示信息的而言，一方面适当确定信息权的主体。从我国当前的食品安全方面立法来看，食品安全风险警示信息的权归属于“国务院卫生行政部门”，但“国务院卫生行政部门”内涵应当更加具体。

三、食品安全监管的“信息公开”范畴

（一）食品安全监管“信息公开”的二维标准

在服务型政府的理念下，食品安全监督管理部门应以满足社会大众对食品安全信息的需求为基本原则。食品安全监督管理机关应在法律范围和权限范围内主动为社会大众提供食品安全信息以满足社会大众对食品安全信息的需要。这种公开是在“服务型政府”建设的总体要求下实现的，因此可以将之称为“服务型政府标准”。该标准主要解决的是食品安全监督信息公开的肯定性范围。当然，食品安全监管“信息公开”还应当关照权利保障问题，换言之，食品安全监管“信息公开”不能“好心办了坏事”，损害了国家利益、社会公共利益以及公民、法人、其他组织的合法权益。因此，“权利保障标准”是食品安全监管“信息公开”另外一种标准，它主要解决的是食品安全监督信息公开的否定性范围。

（二）“服务型政府”标准下的肯定性范围

1.食品安全日常监管信息

行政机关应当及时、全面、准确地公开食品安全监管工作中的相关信息，从而维护公民、法人和其他组织的合法权益。从食品安全日常监管工作的特点以及应当公开的食品安全日常监管信息有特定行政区域的年度食品安全总体状况、特定行政区域的年度食品安全风险监测计划实施情况、特定行政区域的年度食品安全国家标准的制订和修订工作情况、依照食品安全法规实施行政许可的情况、依法责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；流通环节食品抽样检验最终结论以及专项检查整治工作情况、查处食品生产经营违法行为的情况、行政法规规定的其他食品安全日常监督管理信息。但注意的是，我国许多地方的立法均有关于食品安全日常监管信息公开的规定，但具体如何公开，公开哪些内容并不十分明确，以致各地食品安全日常监管信息公开的内容和形式“精彩纷呈”。笔者认为，应当建立食品安全日常监管信息公开范例制度，由国务院卫生行政部门统一制定食品安全日常监管信息范本，从而保证食品日常监管信息公开的统一性、科学性和合目的性。

2.食品生产的供应链信息

食品安全信息内涵广泛，食品日常监督信息仅是其中一种。并且食品日常监督信息中的大多数信息与消费者的直接关联性不强或者虽然具有直接关联性但存在滞后性，例如查处食品生产经营违法行为可能已经对特定消费者造成了损害。因此，政府在食品安全信息供给时，其范围不仅仅限于食品日常监督信息。实际上，“从田地到餐桌”的所有可能影响消费安全的食品生产的供应链信息都应当公布，具体而言包括：产地的生态环境、生产与加工中的农业投入品和工业添加剂、流通过程的中详细信息以及食品有害残留检测信息。食品生产的供应链信息供给应采取直接与间接提供方式。食品安全监督管理机关，可以强制要求生产经营者在产品外包装上标示，对确实无法标示的信息，由生产经营者向食品安全监督管理机关提供，再由食品安全监督管理机关向社会公布。

3.食品安全风险评估和风险警示信息

食品安全事故所导致的损害往往与人的生命、健康直接相关，具有不可恢复性。食品安全问题治理的首要目标是“防患于未然”。食品安全风险评估和风险警示信息的及时公开就显得尤为重要。卫生行政主管部门要重点监测食源性疾病、食品污染、食品中的有害因素，对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行科学评估，对于可能具有较高程度安全风险的食品，卫生行政主管部门应当采取应急措施，应立即责令生产经营者采取整改、停产、下架等措施并根据实际情况的需要通过政府网站、政府公报、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式向社会食品安全风险警示，以告诫、提示消费者提高警惕，从而确保消费者的身体健康、生命安全和财产安全免受不必要的侵害。

另外，值得注意的是，当前我国还应当加强对转基因食品的风险监测和风险警示能力建设。近年来，转基因技术倍受争议，转基因食品的安全性也是人们普遍关注的焦点。我国《食品安全法》第101条虽然明确规定转基因食品的食品安全管理适用《食品安全法》，但该条款的后半段“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”则在很大程度上限制了《食品安全法》对转基因食品安全的“管辖”。实际上，我国在2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条例》已经确立了转基因食品的“分段综合监督管理模式”，即农业行政主管部门负责农业转基因生物安全的监督管理工作，卫生行政主管部门依法负责转基因食品卫生安全的监督管理工作。单位和个人从事农业转基因生物生产、加工的，应当由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门批准。转基因食品的“分段综合管理模式”不利于对转基食品安全监督管理。实践中，转基因食品的风险警示信息亦并不多见。因此，我们认为，应当在立法上改变这种“分段综合监督管理模式”，确立统一的监管主体，以提升对转基因食品的信息公开力度。

4.食品安全标准

食品安全标准是将防止有害食品进入人们口中的有效屏障，亦是食品安全风险管理的重要依据。食品安全标准的公开是食品安全监督管理的重要内容。制定食品安全国家标准唯有科学合理、公开透明、安全可靠，才能保障人民群众的健康。《食品安全国家标准管理办法》第33条亦明确规定：“食品安全国家标准自之日起20个工作日内在卫生部网站上公布，供公众免费查阅”。但实际上，食品安全标准公开不仅仅是指食品安全标准文本公开，还包括食品安全标准的制定过程的公开，而后者往往是更为重要的公开。食品安全标准关于公民健康、行业利益和经济发展。从理论上说，食品安全标准制定过程本质就是国家、行业和公众三方群体的利益博弈过程。如果制定过程不公开，公众就无法有效参与食品安全标准制定过程，制定出来的食品安全标准的科学性、安全性就可能会存在问题，公民的健康权利就可能被“牺牲”。近年来，“金黄色葡萄球菌门”、“乳制品新国标”等事件引发了人们对食品国家标准的“集体焦虑”。而导致这种焦虑的重要原因就是食品安全标准制定过程不透明。当前，我们应当确立和完善食品安全标准制定的公众参与机制，在标准立项阶段和标准起草过程中都要广泛征求和听取社会各界的意见和建议，防止“大企业‘绑架’食品安全标准”现象的出现，从而消除社会大众的食品安全标准“焦虑”。

5.食品安全事故信息公开不应以“重大”为限

我国《食品安全法》第82条规定，“重大食品安全事故及其处理信息”应当由卫生行政部门统一公布。根据《国家食品安全事故应急预案》的规定，我国食品安全事故共划分为特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故和一般食品安全事故四个等级。《食品安全法》第82条仅规定“重大食品安全事故及其处理信息”公开显然略显狭窄。事实上，任何一种类型食品安全事故都在事实上危害了消费者的人体健康，并对社会具有巨大的潜在危害，出于后续食品安全的考虑，食品安全事故信息公开不以“重大”为限，即使是一般食品安全事故，其相关信息亦应公开。食品安全事故信息公开一般应当包括以下信息，即事故发生地、伤亡情况、事故原因、责任单位、事故调查情况以及后续防范建议等内容。

（三）食品安全信息公开的排除范围

1.涉“密”信息

食品安全信息公开在于落实与保障公民的知情权，但公民知情权要受到国家保密制度的合理限制。行政机关在推进食品安全信息公开的过程中应当遵守《保密法》的规定，不得公开国家秘密，损害国家利益。实际上“国民经济和社会发展中的秘密事项”可能会在很大程度上限制了政府信息公开，国民经济和社会发展中的秘密事项包罗万象，在《保密法》未作修改之前，行政机关在开展食品信息公开工作是应当避免公开国民经济和社会发展中的秘密事项。具体而言，因不宜公开的食品安全信息主要是属于国家秘密的食品工业重大决策、食品工业整体布局、国家性的食品生产技术、食品安全方面的不宜公布的涉外秘密事项以及对外承担保密义务的事项等。另外，涉及商业秘密和个人隐私亦是食品安全信息公开的。

2.存在争议的食品安全信息

行政机关食品安全信息在于消除食品行业的信息不对称现象，防止消费者的合法权益受到侵害。但食品安全信息本身具有一定的侵害性。失实的食品安全信息不仅会对食品生产经营者的合法权益造成侵害，亦可能会对消费者造成不利影响。因此，“食品安全信息公布应当准确、及时、客观，维护消费者和食品生产经营者的合法权益”。处于争议期或者不准确的食品安全信息不在信息公开的范围之列，例如，食品快速检测结论、已经送达且未过法定异议期限的食品抽样检验初检结论、已申请复检的食品抽样检验初检结论、不符合法定程序的食品抽样检验结论等食品安全信息等。

[参考文献]

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Ying Feihu.Sefeguard Consumers' Rights and Interests under the Perspective of Information. A Symposium of Economic Law， 2002（3）.

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Wang Quansheng，Fang Liping. On Government Power to Obtain Government Information. Journal of Intelligence，2006（10）.

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Zhou Qingshan. The Analysis of the Legislation of Government Information and Its Right and Obligation. Knowledge of Library and Information Science，2002（1）.

（作者：潘丽霞，重庆大学法学院博士研究生，重庆大学公共管理学院讲师，重庆 400044；徐信贵，重庆行政学院讲师，法学博士，重庆 400041）