长三角农地流转进程研究

编者按：上世纪90年代中期始，长江三角洲地区作为全国开展土地流转的“试验田”，在农村土地流转方面进行了有益的探索与实践。但近年来该区域农地流转速度减慢，个别地区甚至出现农地流转不畅现象。这在一定程度上制约了该地区农业规模化、效益化的进程。本文以长三角的通州市为例，在调研分析的基础上，提出了加速长三角土地流转进程的对策。

党的十七届三中全会提出推进农村改革发展的新战略，加强农村制度建设，破除城乡二元结构，全面推动城乡经济社会发展一体化；鼓励在农村家庭承包责任制的基础上，推进农村土地承包权的流转，实现适当规模经营，积极发展现代农业，提高农业生产的效率。长三角地区农用地流转在上世纪后期开始试行，流转面积逐年增加，已基本形成以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式共存的农地流转机制。以江苏通州市为例，土地流转面积由2000年的328亩，发展到2007年的1.23万亩，流转土地以发展高效农业和种植经济作物为主，有力推动了区域农业规模经营、特色经营。但近年来，随着国家惠农政策的实施，长三角地区土地流转速度有所下降，出现了农民不愿意流转承包地的现象。对此，应该引起注意。

长三角农用地流转的现状

笔者在课题调研过程中，对江苏省通州市的农地流转状况进行了较系统地了解。通州市的农地流转状态具有一定的代表性。

至2007年底，通州市人口有245万，耕地总面积120万亩，下属20个乡镇，农村承包地总面积近100万亩，农村劳动力320万人，其中70％左右转移到二、三产业；2007年通州市实现GDP323亿元，农民人均纯收入7520元；农地流转累计面积达到20.68万亩，占承包地总面积的20％。人多地少是通州市农村土地现状，通州市除去城镇人口，人均占有耕地0.8亩；农村土地耕种主要以老弱病残和妇女为主，这也体现了长三角地区农村的普遍特性。

通州市农用地流转表现出以下几个特点：

1、土地流转速度开始放慢。资料显示：2000年通州市流转了328亩，2007年流转1.23万亩，流转速度提升很快。但近两年来流转的加速度放慢，许多流转出农地的农户，即使流转协议未到期，都想方设法把承包地收回。调查显示：2007年通州市农地流转比2006年减少8793亩，2006年流转比2005年减少5234亩。

2、流转形式由低级方式逐渐向高级方式转变。通州市农村农地流转的形式呈现多样化，主要有转包、转换、租赁、入股以及委托村集体经济组织等。从2007年底统计数据看，转包面积2641.81亩，占当年流转面积的17％，转让、互换面积分别为1371.72亩和119.4亩，各占当年流转面积的9％和1％，出租和入股面积分别为3309.38亩和2109亩，分别占当年流转面积的22％和14％，还有委托村集体经济组织流转的2837.44亩，占19％。其中转包、转让、转换是低水平土地流转方式，主要为了解决人地矛盾和农民的吃饭问题；而租赁、委托经营及入股是适应农业和农村的经济结构调整，按照市场要求配置农地资源，属于高水平的流转形式。综观流转形式的发展趋势，可以发现转包、转换等低级流转形式的比例在缩小，而租赁、入股以及委托村集体经济组织等高级流转形式在上升。

3、流转对象以本组农户为主向多元主体方向发展，并出现内部化趋势。根据调查资料显示，2000年在本组户之间流转的比例大，而本村外组、村外、工商企业单位比例小；而2007年流转到外地农户和工商企业的比例增加，本组户之间进行流转的比例缩小。2000年本村农地流转面积比例83％，2007年本村农地流转面积比例为54％，下降了近30个百分点。另一方面，亲戚朋友间的流转比例增加，即流转的内部化，有的乡镇亲戚朋友间流转发生率高达13％。

4、从无偿流转向有偿流转转变，流转价格逐年递增。过去转包、转让和互换的流转形式中，流出户为了不使农地撂荒，保住承包权，倒贴农地的税费请人种植。随着惠农政策的实施，流出户变成向流入户索取流转费用，而且流转价格也逐年增加。资料显示：1999年通州市承包地流转当中，按田亩征收的税费有62％左右是由流出户交纳的，2001年开始发生变化，按田亩征收的税费基本由流入户交纳，2003年南通市流出户向流入户收取的农地流转费平均为241元/亩，2006年达到641元/亩，最高达到1500多元，2007年最高达到2500元/亩。

5、流入农地主要用于经济作物种植、养殖和农业加工。据调查：2007年通州市流入农地近一半用于种植业，大约20％发展养殖业，近30％用于加工业及其他产业，而2000年通州市流入农地只有1.5％用于加工业，随着农地流转价格的提高，加工业的比例在不断提高。

什么因素影响了农地流转进程

长三角地区近年来农用地流转速度减慢的原因，既有如国家惠农政策的实施、国际农产品上涨等外部环境的影响，也有流转机制本身存在的一些问题。一是工作方法过于简单化。一些农村基层干部为了完成工作目标，采用简单、粗暴的工作方法，没有本着依法自愿的原则，而是剥夺农民土地流转话语权，为流转而流转。二是在实际操作中，由于极少部分农户不同意，导致大面积土地流转出现难产。维护少数农户的合法权益不受侵犯与推进效益农业之间产生冲突。三是流出户担心流入户的短期农业行为，给其未来农田整治带来麻烦。四是农村社会保障制度不健全，劳动力转移不稳定。特别是今年，由于国际金融危机对我国的影响，长三角地区一批以加工出口为主的小企业出现歇业、倒闭的现象，导致一部分农村劳力重新回流到农村，这更增加了农民视农地为最后的退路和保障的意识，惜地现象严重。五、由于对未来土地流转价格的高期望值，导致土地流转合同的期限通常较短，一般为两到三年，直接影响流入户对土地规模投资的积极性，从而直接影响土地流转规模。六、目前农地流转以农民自愿，当地村委会主导实施为主，跨区域、异地流转的现象不普遍，市场机制对土地资源优化配置的效果不明显。七、由于鼓励农用地流转的各项政策、法规还不到位，农村中介服务体系不完善，导致流入户大面积流转后，开展规模农业与效益农业的外部支撑力度不够，特别是农村金融体系滞后，严重阻碍流入户的积极性。以上这些因素使得农地流转不畅，导致农地资源的配置效率下降。因此需要通过市场和行政机制创新来解决长三角地区土地流转增速放慢的困境。

加速农地流转的几点建议

1、树立典型，形成长效宣传机制，鼓励更多农户参与流转

长三角地区农地流转已开展多年，形成了农民专业经济合作社、土地股份合作社等高级流转模式。例如通州市景瑞现代产业园就是采用农户土地入股，连片流转土地，分块承包种植，公司统一收购经营的创新机制，现已具有万亩规模，生产的绿色无公害蔬

菜，销往上海等地的大型超市。农户在享有土地股份分红的同时，还增加种植收入，农民从农地流转中获得很大实惠。目前通州市的每个乡镇都有高效农业示范点。

通过对农户的行为分析可知，农民的小农经济思想仍占主导，因此有必要将新观念、新的合作机制和市场原则引入农民意识，改变其行为特征。长三角区域农村已建立了广泛的农民培训体系，因此要充分利用对农民培训的时机，大力宣传土地流转的政策、法规，纠正农户土地流转就是“卖地”的错误认识，宣传典型事迹和农民流转致富事例。另一方面根据农民以亲源关系为纽带的人际交往网络的特点，采取做通一户的思想工作，带动一大片农户支持农地流转的办法，坚决杜绝采用行政手段强制流转的做法，引导更多农户主动、自愿的参与流转。

2、尽快建立覆盖农村社会保障体系，解除流转农户的后顾之忧

农民是理性的，在缺乏社会性保障前提下，通常是采取风险规避型行为方式。正如美国经济学家斯科特认为“小农经济坚守的是安全第一原则，具有强烈生存取向的农民宁可避免经济灾难，而不会冒险追求平均收益的最大化”。因此长三角地区在推进土地流转过程中，要进一步完善和提高农村社会保障体系的功能，可采用土地流出户的流出面积与以农户为单位的社会保障体系相挂钩的方式，农户土地流出面积越多，农户社会保障的力度越大，解除农民的后顾之忧。

3、完善农村金融服务体系，进一步发挥民间金融资本的作用

对土地流入的种田大户、农民土地股份合作社、各类农民经济合作组织要加强金融支持，除了利用农村信用合作社、农村商业银行等农村金融主渠道，国家通过财政拨款，进行政策性支持外，更要在规范的前提下放松管制，鼓励工业资本、民间金融资本在农村依法合理、有序的流动。受中国传统农业文化的影响，农户对家族声望与个人信誉是极端重视的。农民相信，一旦自己的信誉或家族的名声沾染了污点，自己在本村社区中生存质量会下降，甚至有剥夺在此生存的风险。同时农民的“理性的经济人”角色，也决定了他们会谨慎的计算自身的成本与收益。近年来，在农村很多地区的小额信贷试验中农民违约概率很低也证明了这一点。2004年到2007年长三角地区房价的暴涨，在很大程度上是民间金融资本作用的结果。政府应该通过制度建设，加强立法监管等手段，将具有积极效应的民间金融引入农村市场作为正式金融的后备和补充，采取积极扶持和引导政策，使其为土地流入户的农业规模化、效益化服务。

在长三角地区结合政府和其他主体建立县、镇二级的农村承包地信托服务中心(准土地银行)，在不改变农民土地承包权的前提下，鼓励农户将土地存到土地银行中，由其“贷给”流入户，对土地进行余缺调整。同时鼓励土地的长期存贷，既解决流出户担心到期收不回土地的问题，也使农业大户有比较长的农业经营周期，调整农业种植结构。

4、全面建立农业保险机制，为推进土地流转保驾护航

农业生长周期较长、经济效益显露较慢、受自然因素制约较大，这必然对现代农业所要求的高投入、高产出带来高风险。当前，农民保险意识日益增强，对农业保险的需求日益迫切。但由于商业保险高风险、高保费的经营原则，又导致低收入的农户买不起农业保险。长三角各地已开始试行政府补贴、商业保险机构市场运作的农业风险转移和分摊机制，如通州市从2008年开始对水稻、小麦、玉米、油菜和棉花以及种猪实行保险，水稻每亩保额300元，费率5％，从而增强农业抗风险能力，使农户以较少的投入获得稳定的保障。但土地流转后，流入户的规模经营，通常以种植高效经济作物为主，因此有必要建立覆盖长三角地区主要高效经济作物(如水果、蔬菜等)的保险机制，同时要推进长三角区域的农业联保机制，统一保险费率和简化赔偿手续。另一方面，还可增加农业保险的险种，如针对农户担心的土地流转导致的土地开发的短期行为，可设立强制性的土地流转质量保证险，并设定相应土地受损认定细则，保障农民承包地的权益，规范流入户的土地开发行为。

5、发展信息化、网络化，建立现代农业物流体系

利用长三角一体化的发展机遇，加强区域内农业物流一体化建设。长三角地区信息渠道体系完善，交通网络发达，并已覆盖到几乎所有村庄，因此可建立覆盖整个区域的，并与广大农户相联系的农业信息交流平台，建立网络化的农产品物流的“绿色通道”。以农产品深加工、储运、销售为突破口，充分挖掘资源，降低物流成本和农产品损耗，提高服务水平，发展专业的农业物流服务组织，依托完善的物流信息网络带动农业产业化经营。使土地流转后的种田大户、各类农业经济组织享受到专业化的服务，并使农业产业链实现“用得好、产得出、卖得掉”，促进农村土地流转和经济腾飞。

6、广泛推广先进种植技术和农业新品种，切实提高流转土地产出效率

土地流转后的规模和效益经营，离不开农业科技的支持。长三角地区具有农业人才、技术的优势，农业科技实力领先。各类农科所应注重对土地流转大户的科技重点支持，将新种植技术和农业新产品送到田头，积极帮助他们发展高效农业；政府也要推出扶持性政策，对于采用新技术和试种新产品的农户给予适当奖励，从而推动土地流转后农业价值链的增值。土地流转后的农业大户、各类专业合作组织还可以不拘一格的聘用种植能手，声传言教培训种植户，努力提高土地产出。同时，农业新技术、新产品的推广还有利于在长三角地区合理进行农产品产业布局，以通州市为例，利用紧靠上海的优势，应努力成为上海的“菜园子”和养殖基地，发展绿色深加工农产品和鲜、活农副产品，积极培育农业产业基地，推进都市型农业发展。

总之，加大长三角地区农村土地流转力度，进行土地流转机制的创新是解决长三角地区人多地少矛盾，促进现代农业发展的有效手段，并对进一步缩小该区域城乡差异，实施农业结构战略调整，提高农民收入，提升农业综合竞争力具有重大意义，加速土地流转对提高长三角地区的城镇化水平，推动长三角社会经济的全面发展起着举足轻重的作用。