检察工作中全方位目标实现推进机制的经济学分析

摘要：山东省检察系统为了改进管理模式，提出了全方位目标实现推进机制。对这一机制进行的经济学分析表明：其考核目标能否与检察工作的本体目标保持一致是一个关键的因素。如果考核的目标和工作的目标完全一致，这一机制就会对正常工作的开展起到较好的正面影响。如果二者不一致，会给检察院的法律监督工作带来不利的影响，也会给检察系统的队伍建设带来负面作用。

关键词：经济分析；考核机制；检察工作

一、全方位目标实现推进机制

所谓全方位目标实现推进机制，是指自2005年以来，山东省检察系统把探索建立以“目标预期、过程推动、结果评估”为主要内容、重点发现和解决问题的全方位目标实现推进机制，作为抓落实的载体和加强机关全面建设的系统工程进行的有益尝试。按照“决策目标、执行责任、考核监督”三个体系的要求建立，以“目标预期、过程推动、结果评估”为主要内容，对山东省检察机关进行全方位、立体化检查评估。这一机制尚在磨合和进一步完善之中，还有很多的理论和实践问题没有得到完全解决。文章将从两个角度对这一体制进行讨论，对其制度正当性的思考和从经济学的角度的分析。笔者更多地从基层院的视角来对这一重要体制进行评述。

二、对全方位目标实现推进机制的制度检视

宪法规定检察机关是法律监督机关。法律监督是检察机关的主要职能和使命。在实践中，由于缺乏良好的激励机制，在一些地方的检察系统出现了工作活力欠缺的局面，安于现状、不求进取、应付工作、得过且过的现象相当严重，这给检察管理工作提出了一个挑战。如何加强检察管理工作，实现检察工作的根本目的，是一个困扰人们很久的重大课题。在一段时期内，各地各级检察机关都在探索新的管理模式，提出了不少的有益的方案。全方位目标管理推进机制就是在这一背景下提出的一种新的管理体制。

我们无法评价作为一种抽象的体制目标的话题，但我们可以对已经实行了的体制现状进行评估和衡量。全方位目标实现推进机制对于检察系统的工作进行检查和督促，无疑是具有现实意义和标本价值的。全方位目标实现推进机制是整个检察运行机制的一个部分，所以与整个检察系统的工作机制紧密相关。我们对这一机制进行评价的时候，当然不能脱离检察工作的整体机制进行评价。这时候就有一个问题，作为一个地方性的机制，它有没有可能与整个法律核准的工作机制发生冲突和不一致的地方，这一点是引人关注的一个要点所在。

笔者认为，作为一种评价机制，全方位目标实现推进机制具有双重属性。一方面，它是对于整个检察体制的整体目标的实现的一种策略和手段，相对于宏观体制来说，它是属于一个方法论的范畴。但对于山东省检察体系来说，它又成为了各单位的工作体制的一部分，而非仅仅是手段问题。或者可以说，从省院来说，它可能更加符合一种工具价值，但对于各下级院来说，它可能更属体制的一部分。

再进一步说，对于单位来说，它更大程度上属于工作手段的范畴。但对于部门和个人来说，尤其是对于负担责任的领导者来说，毫无疑问，看成工作体制的一部分是当然的问题，这本身也是制度的设计者所希望的。

有了这一推论，我们就存在一种讨论的空间，也就是，作为一个理性的自然人，他在面对一种工作机制时总会选择效益的最大化，也即是要追求经济学上所说的边际效益。同样，作为一个单位，他也要追求边际效益，即要使单位在机制中获得最大的效益，当然，单位是无判断能力的，真正的判断者是单位的决策者。换句话说，作为一个单位的领导成员，他同时要面临个人和团体的效益判断。在这一个过程中，即便是纯粹的功利主义者，也不可能仅仅从自己的效益高下来选择行为模式，因为团体利益同样是个人利益的一种潜在形式，它可以随时转化为个人利益。我们要分析的是，在面对这种选择的时候，一个总是理性选择利益最大化的个体是怎么进行自己的行为选择的。进而我们可以对我们的讨论话题做出结论。为了论述的便利，又基于上面的分析，本文把单位和个体抽象化，所以文中的分析都是以一个抽象的个体为对象，并不限于个人、部门或者单位。

三、对全方位目标实现推进机制的经济学分析

如果检查和工作的目标完全一致的情况下，检查工作对于正常工作的进展有较好的正面作用。在这时，从经济学角度来思考问题，我们主要关注整个活动中所支付的成本。也即对这一进程进行“成本-收益”分析。事实上，检查是一个纯粹的成本行为，假设这一成本为cp，工作要有成本wp，工作的收益为wi，是由国家支出收益no和个人支出收益mo组成的。我们就有：总成本P=cp+wp；总收益I=wi=mo+no；总效益H=I-P，如果无检查，则：cp=0。

在工作成本wp不变化的情况下，总成本P最小。但此时I中所包含的mo就会因为缺乏激励因素而减少，如果不考虑个人素质和道德约束因素，mo无限趋近0。此时：H=I-P=no-wp。事实上，作为国家机关，检察院的工作成本基本上全部来自于财政拨款，也即：no≈wp。不难看出，这时的总体效益接近于0。我们不可能接受这样的结果。

所以，检查的成本支出是必须的。试图寻找一条无须支付成本和代价的道路是徒劳的。但我们这时候必须要尽力对该成本和代价进行节约和控制，也就是说，我们要选择一条最佳的方法来实现我们的目标。用经济学的术语，我们要寻找边际成本和边际收益之间的最佳结合点，来实现我们所追求的最大效益。

但事实上，检查和工作所追求的目标不一致的情况是客观存在的。我们主要分析两者目标不一致的情况下会出现的问题。

让我们假设存在两类个体，一类是“荣誉至上者”，另一类是“事业至上者”。荣誉至上者只关心自己的荣誉得失，对事业的投资很少，对他来说，应对检查是本职工作的补充；或用经济学的语言来说，两者是互补品。事业至上者对事业兢兢业业，进行很多投资。对他而言，应对检查是专心工作的替代品。我们以WG和CG分别表示忠于本职工作和应对检查对荣誉至上者的效用，此二值不因事业是否有意义而变化。对于事业至上者，如果事业有意义，则事业对他的效用是WJ，应对检查对他的效用为0；否则，事业对他的效用为0，应对检查对他的效用为CJ。以上假设体现了前面对两类人的定义。

假设对纯粹应付检查而忽视工作的行为有惩罚，这种惩罚对两类人的效用损失都是L。两类人一旦进入检查机制，都既可以去通过提高工作质量来通过检查，也可以在不考虑检查结果情况下继续按常规工作。但是，不顾检查结果而只是忠于工作行事会有付出成本，以N表示。

我们分别讨论不顾检查结果而只是忠于工作行事成本N为零和为一个正数的情况。当机制不对不佳检查结果惩罚的时候，荣誉至上者总是要应付检查而忽视工作，而事业至上者永远不应付检查而忽视工作：如果工作和检查目标一致，则专心工作；如果不一致，则不顾检查结果行事。当法律对不佳检查结果实施惩罚的时候，荣誉至上者更会去应付检查而忽视工作，事业至上者的行动则取决于惩罚的力度。当L小于WJ时，他不应付检查；当L大于WJ时，他就应付检查而忽视工作。无论如何，社会中不可能存在不应付检查而忽视工作的荣誉至上者。因此，我们有下面的命题：

命题一、当不顾检查结果而只是忠于工作行事成本为零时，只有荣誉至上者可能从事应付检查而忽视工作的行为。

因此，当不顾检查结果而只是忠于工作行事成本为零时，受到惩罚的只可能是荣誉至上者。荣誉至上者对本职工作不负责任，惩罚他们能够促使他们增加对事业的投资。因此，在不顾检查结果而只是忠于工作行事成本为零的情况下，对应付检查而忽视工作实施惩罚具有正面的社会效果。

但是，当不顾检查结果而只是忠于工作行事有成本的时候，情况要复杂得多。当不佳结果不受惩罚的时候，荣誉至上者的行为没有变化，因为事业成功与否对他没有实质性的意义。对于事业至上者，当N>WJ-CJ时,或用语言来说，当不顾检查结果而只是忠于工作行事成本高于事业和检查结果之间的效用差时，选择一个好的检查结果比不顾检查结果而只是忠于工作行事更好。事实上，若上式不成立，我们则回到不顾检查结果而只是忠于工作行事成本为零时的情形。因此，下面只讨论此式成立的情况。

当应付检查而忽视工作的行为受到惩罚的时候，对于荣誉至上者，当L>CG，即惩罚的负效用大于应付检查而忽视工作的行为的效用时，不选择应付检查而忽视工作的行为。对于事业至上者，当WJ-N>CJ-L或L>N-（WJ-CJ）时，不选择应付检查而忽视工作的行为。上式右边为不顾检查结果而只是忠于工作行事的净成本。因此，此条件意味着当惩罚的成本大于不顾检查结果而只是忠于工作行事的净成本时，事业至上者才不会选择应付检查而忽视工作的行为。我们分两种情况来讨论。

（i）N-(WJ-CJ)

当L小于N-(WJ-CJ)时，两类人都选择应付检查而忽视工作的行为；当L界于N-（WJ-CJ）和CG之间时，事业至上者不从事应付检查而忽视工作的行为，荣誉至上者从事应付检查而忽视工作的行为；当L大于CG时，两类人都不从事应付检查而忽视工作的行为。因此，事业至上者先于荣誉至上者退出应付检查而忽视工作的行为。我们称这种情况为正向选择。

（ii）N-(WJ-CJ)>CG

当L小于N-（WJ-CJ）时，两类人都不选择应付检查而忽视工作的行为；当L界于N-（WJ-CJ）和CG之间时，荣誉至上者不从事应付检查而忽视工作的行为，事业至上者从事应付检查而忽视工作的行为；当L大于CG时，两类人都从事应付检查而忽视工作的行为。此时，荣誉至上者先于事业至上者退出应付检查而忽视工作的行为。我们称这种情况为逆向选择。

出现正向选择或逆向选择取决于事业至上者的不顾检查结果而只是忠于工作行事净成本和荣誉至上者的应付检查而忽视工作的行为的效用哪个大。当后者较大时，出现正向选择；当前者较大时，出现逆向选择。当不顾检查结果而只是忠于工作行事成本非常高时，第二种情况可能出现。综合以上讨论，我们有以下命题：

命题二：当不顾检查结果而只是忠于工作行事成本很高时，事业至上者也会选择应付检查而忽视工作；而且，一种可能的情况是，对应付检查而忽视工作的惩罚迫使荣誉至上者放弃应付检查而忽视工作的行为，但事业至上者在本职工作受到应付检查的行为损害时却仍然选择应付检查而忽视工作。

命题二的意义在于事业至上者在统计意义上比荣誉至上者更容易受到惩罚。这个结论对于惩罚只要工作不顾检查的个体的制度是不利的，因为它诱使事业至上者的有效违约，它所惩罚的对象更可能是对事业负责的个体。而且，这也可能导致越来越多的事业至上者不选择加入到领导者的队伍，而越来越多的荣誉至上者可能更有机会取而代之。长此以往，将会对检察系统的队伍建设带来负面的影响。从社会学角度来看，应付检查的行为对其它个体具有负的外部性，因为它有示范作用，导致更多的个体仿效，从而对社会也产生更多的损害。

全方位目标实现推进机制的考核目标能否和检察工作的本体目标保持一致是一个十分关键的因素。它直接决定着这一制度的生命力。如果检查和工作的目标完全一致的情况下，检查工作对于正常工作的进展有较好的正面作用。在这时，从经济学角度来思考问题，我们主要关注整个活动中所支付的成本。也即对这一进程进行“成本――收益”分析。在二者不太一致，甚至偏差较为突出的情况下，如何生成自发的修正机制是一个值得注意的环节。因为这时候的惩罚机制会导致形式主义的泛滥，会使检察院的正常法律监督工作职能受到不利的影响，同时也给检察系统的队伍建设带来负面作用。笔者建议设立一个常设机构，对各种检查项目进行“成本――收益”分析，对检查项目的必要性和合理性展开评估，听取基层建议，及时修正和调整，以利于这一机制发挥它最大的功效。

（作者单位：山东省胶州市人民检察院）