保税区到了转型期

保税区与我国各地的经济开发区、高新技术园区、出口加工区、物流园区在一些功能上出现交叉、重复，导致改革开放“试验田”的15个保税区，正在丧失政策优势，对投资者尤其是外商投资企业的吸引力逐渐下降，我国的保税区到了该转型的时候了。

不得不承认，曾经作为改革开放试验区的中国保税区，如今正经历着转型发展的方向性选择。“保税区是在我国国门半开半闭之时外资进入中国市场的一种灰色通道，其本质上具有过渡性。”早在中国加入世界贸易组织之初，就有专家直言，保税区原来的许多优势将不复存在，转型已成为必然。“一方面是自身政策优势在弱化，同时又面临着出口加工区等其他特殊监管区的竞争”。近年来，有关保税区转型的声音此起彼伏，甚至全国15家保税区者15不约而同地认为，从国际惯例看，保税区内经济活动比非保税区更加开放自由，应该避免对外放不开、对内受限制，两头受挤压的现象，实现自由和便捷的管理。于是，无论是学术界还是亟待转身的保税区的决策者们都纷纷开始寻求如何通过转型升级，已实现保税区的进一步发展。

保税区的功能有限；物流业务需求量小，尚未达到规模效益的要求；物流服务的水平还需要进一步提高；保税区内外的物流网络缺乏有效衔接；保税区内设施条件仍不能满足国际物流发展的需要，比如，现代物流业要求的具有完善物流信息平台的综合物流系统，还没有很好地形成。

从保税区外部来看，也存在着一些制约因素，如：由于有关部门对保税区的认识及政策条文的理解不完全一致，保税区的政策优势实际上并未得到充分落实，这必然会影响到保税区物流业的发展。保税物流的运作涉及到交通运输、邮电通讯、商业物资、对外贸易、海关和外汇管理等若干个行业部门；由于管理体制改革的滞后，部门分割、条块分割，政企不分的状况依然存在，适应物流业发展的管理体制尚未建立起来，物流业的发展受到制约。海关监管制度建设滞后。首先是海关管理法制建设不健全。一些过时的法规没有及时废止；正在执行的一些法规不够透明。其次是海关通关效率不高。对一般贸易进口货物的验放，海关的舰行做法是先税后放，申报、查验，征税等手续都在口岸现场完成，大量货物进出口影响了口岸通过，形成了“口岸瓶颈”。海关通关手续繁杂，海关职能管理划分不清，影响了工作效率。

转型谋略

其实有关保税区转型的探讨早在六年前就已经开始了。2002年，全国人大常委会副委员长成思危对中国保税区转型问题进行了系统研究，提出其转型目标模式：境内关外，适当放开；物流主导，综合配套；区域结合，协调发展；统一领导，属地管理，并促使一些具备条件的保税区向自由贸易区的方向发展。次年，国务院办公厅批复同意上海外高桥保税区进行区港联动试点，在外高桥设立了中国第一个保税物流园区，由此，也迈出了探索保税区转型升级的重要一步。此后，2004年，天津、深圳、大连、厦门、张家港、青岛、宁波七家保税区，成为了区港联动的第二批试点。

但由于体制上的原因，中国的保税区通常都与港口分离，区和港的功能一直没有得到很好的联动发挥。据了解，我国保税区是借鉴国外自由贸易区的运作模式设立的，并没有实现自由贸易区的全部功能。如我国不少保税区较多地突出了区内加工功能，物流方面的功能则发挥得不是很充分，与邻近港区间的联动不是很顺畅。

对此，有关专家分析认为，中国大部分保税区的运作呈现封闭的“O”型区，而不是“U”型区，也就是缺少一个出海口，在海关手续上相对更为复杂，这在很大程度上制约了保税区功能的发挥，而国际上很多自由贸易区采取的都是“U”型结构。“这是中国保税区的通病”。成思危将中国保税区的问题归结为四个方面：“境内关内”的区域定性难以发挥开放优势，“多头分管”的管理体制难以提高运营效率，“名不符实”的功能定位难以适应发展要求，“区港分离”的管理原则难以达到发展目标。一位业内人士介绍，或许不久的将来，中国15家保税区将走上两条完全不同路，一部分是转型为出口加工区或经济技术开发区，另一部分将向国际通行的自由贸易区过渡。试想：四种转型发展模式“按照国务院批复要求，要把扶持已经批准的几个保税港区和保税区建设发展作为今年培育保税物流网点工作的重中之重，花大力气抓好。”在今年4月举行的中国保税区出口加工区协会第一届三次常务理事扩大会议上，海关总署加贸司副司长吕伟红表示，在初步确定的保税区四种转型发展模式基础上开展进一步的调研，根据“区域整合”的总体设计，对方案进行修改完善，正式报请国务院批准后，按照总体规划，分步实施和成熟一个推进一个的原则，选择围网条件好、卡口管理严的保税区，率先启动转型工作，并予以及时总结推广，引导保税区逐步向以保税物流功能为主的方向发展。

吕伟红所说的保税区四种转型发展模式，即是去年底海关总署关于全国保税区转型发展工作情况通报会中，对保税区下一步的发展的总体框架，即允许保税区在现有历史发展阶段走差异化发展的道路，不搞一刀切。而这四种模式分别是：升级发展模式、整合发展模式、分园发展模式和转向发展模式。

首先是升级发展模式。即对现有“非保税业务”比重较低的保税区，规范和完善海关监管设施，实施全封闭管理，转移“非保税业务”，恢复“入区退税、出区按货物实际状态征税”政策。

其次是资源整合模式。综合考虑保税区所在区域还有出口加工区、保税物流园区、保税物流中心等多种区域并存的现状，通过资源整合，解决保税区发展问题。整合过的区域中不含两头在内的企业，保留现有区域的相关政策。

再有是一区多园模式。在现有面积较大的保税区内划分多功能区，通过封闭围网与信息围网结合，缩小实际围网面积，解决“非保税业务”难题。

此外还有转向发展模式。对多年来一直发展不理想、未发挥保税区应有作用的保税区，取消围网、撤出保税区序列，转为类似经济技术开发区的其他功能区。“对于上述这四种模式，我们更倾向于‘资源整合模式’”。宁波保税区管委会主任马兆祥认为，目前宁波保税区的现状比较适合“资源整合模式”。至于整合后最终将走向何方，保税区管委会主任马兆祥表示，可能是类似于苏州综合保税区的模式。

特殊区域加快整合

就在各个保税区仍在揣摩四种模式之际，却传出特殊区域加快整合的消息。今年8月底，由中国保税区、出口加工区协会主办的全国海关特殊监管区域整合发展暨建设经验交流会在广西北海举行。此次会议主要议题就是学习讨论《国务院关于海关特殊监管区域整合发展的指导意见》(简称《指导意见》征求意见稿)。其对特殊区域加快整合发展的意图相当明显。

这份长达10页的《指导意见》征求意见稿，分为特殊区域整合的发展目标、加快推进特殊区域整合，不断完善特殊区域功能及政策等五个部分。《指导意见》开宗明义地指出，海关特殊监管区域(简称特殊区域)，是参照国际同类区域，继设立经济特区、沿海开放城市和经济技术开发区之后设立的第四类深化改革、扩大开发的先导区。海关总署加工贸易司副司长吕伟红透露，为适应转变外贸发展方式和新时期对外开放的要求，海关总署正着手就特殊监管区域的名称、功能、政策、法规、管理模式等方面，在广泛征求意见的基础上进行整合，实现功能齐全、政策优惠、管理规范、效益明显的目标，促进对外贸易的可持续健康发展。“这次会议的成果，必将对特殊区域产生深远的影响。”一位业内人士肯定地表示，目前我国的海关特殊监管区名目繁多，功能单一，政策缺位，的确造成了各种资源的浪费以及低效率和低效益。因此，对现有园区进行功能整合、政策叠加，使此类海关监管区从单一功能向综合性多功能转变，充分提升区域综合服务功能，打造开放型经济发展的全新平台，已是大势所趋。

据了解，此次会议将按照“局部整合”、“全面整合”的步骤，循序渐进，分步实施，在允许先行先试的基础上合理拓展特殊区域的功能。“快了!随着海关对特殊区域整合脚步的加快，估计在今年年底前一切都会趋于明朗。”业内人士语气坚定地说。