邮改倒逼《邮政法》

普通邮政与快递服务的界定和冲突，仍然是困扰新《邮政法》出台的最大难题

随着国家邮政局“政企分开”序幕拉开，酝酿多年的新《邮政法》最终将如何正弦定调，正成为这场邮政改革的最大悬念。

反对者与支持者激辩的重点，同过去几年并没有什么不同――快递服务与邮政普通服务区分的界限在哪里？从事快递服务的公司又需要承担多大的普遍服务的责任？这个问题的回答仍然如此困难。

9月上旬，上海邮政局有关负责人对新闻媒体透露，目前新《邮政法（草案）》已等待递交国务院讨论，如获通过，将正式送交全国人大。

《财经》记者所获得的消息则表明，今年年初拟订的《邮政法（草案）》第七稿历经几次修改，于8月定版《邮政法（草案）》第八稿，目前仍在国务院法制办研究及听取各部门意见阶段。

“邮政部门上报第八稿是拟作为终结稿，力图在今年11月之前能送交全国人大。但由于其中多项条款有保护部门利益色彩过重的嫌疑，引发了诸多反对意见。国务院法制办对这一稿能否通过，还难以定论。”一位参与国务院法制办《邮政法》意见征询的专家对《财经》记者说。

“第八稿”争议

从程序安排来看，国务院法制办将在近期听取各部委对《邮政法（草案）》第八稿的意见。在八易其稿的过程中，《邮政法（草案）》的制定和修改细节一直未曾对外界公开。

现行《邮政法》自1986年实施，早在2002年4月就开始着手修改，相关修改工作由国务院法制办牵头，国家邮政总局起草。此为典型的“部门立法”模式――主导立法的部门即是未来行使监管权力的部门。

2003年，新《邮政法（草案）》修改稿第五稿首次在小范围内征询部分专家和企业意见。但草案内容一经披露，即引来轩然大波。业界普遍认为，相比1986年《邮政法》，第五稿再次强化了邮政的专营范围和权力；尤受诟病的，是作出“500克以下的私人快递业务由邮政专营”的规定。

此后，2004年8月的第六稿中，国家邮政局专营的快递业务重量由500克下降到350克，但专营范围涵盖了全部商务和私人业务。这一规定延续到今年年初的第七稿，亦掀起对于邮政专营范围的激烈争论。

据接近政府部门的人士向《财经》记者透露，第八稿对邮政专营范围的划定有所缩减，但增加了多项邮政管理部门的行政许可权，比如，出现了“企业收购合并”、“设立分支结构”均需向邮政管理局报批的规定，并设定了多项可由邮政管理部门执行的行政处罚条款。

这些被视为有邮政管理部门权益扩大化色彩的规定，在各部门引起不少异议。例如，商务部最近对《邮政法（草案）》第八稿提交了修改意见，建议对从事信件快递服务业务的企业，在“市场准入”上实行备案制而非行政许可制。

类似的争议，造成第八稿暂且难以顺利送达全国人大讨论。《财经》记者了解到，政策部门在意见倾向上大致分为两个阵营：主管物流的交通部、民航总局、铁道部、海关等对第八稿有较多反对意见；发改委、信产部、国家安全部则较倾向于支持邮政部门提交的修改稿。

持反对意见的相关部委认为，为了避免新《邮政法》在执行中保护垄断，造成不公平竞争，应将长期以来实行混业经营的邮政企业设定为两类不同性质的企业，分别独立核算并实行不同的发展政策。

有的部门建议，对政企分开后的邮政集团公司应实行清晰的分业经营，“从事普遍服务（含邮政专营）业务的为邮政企业，使用中国邮政的名称和标志，享受国家的专项优惠政策和财政补贴；从事竞争性业务的邮政专业公司为邮政其他企业，使用独立的名称和标志，实行市场化经营和自负盈亏，与所在同行业的其他企业实行同一政策，公平竞争，共同发展。”

这条建议如果被采纳，《邮政法（草案）》第八稿中涉及普遍服务和邮政专营范围的诸多条款，可能都将受到影响。

据业内人士称，几家物流主管部门的意见主要是受到了快递业的影响，因为后者素有将快递业划归物流业而非邮政业的主张。《财经》记者获悉，对于第八稿中规定的“铁路、公路、水运、航空等运输单位、公安交通管理部门等有关单位对邮件邮车实行优先优惠政策”，铁道部、民航总局等部门均提交了修改意见。

快递业“不能承受之重”

“第八稿还是完全没有征求过我们的意见！”上海东方万邦快递公司副总经理刘和平对《财经》记者说。

今年2月13日至16日，包括刘和平在内，上海七家民营快递企业及律师一行共11人，曾就新《邮政法（草案）》第七稿问题“进京请愿”。刘称，国家有关部门在听取他们的意见时，都明确表示民营快递企业是国内快递市场的主体，在《邮政法》的修改过程中，一定会继续听取他们和各方面的意见。然而在他们看来，悄然易稿的《邮政法（草案）》（2006年8月版）仍令人失望且焦虑。

“《邮政法》关系13亿人的邮政权益，不能关起门来让邮政一家做；要公开立法，听取更多的市场意见。”中国国际货运协会秘书长刘建新说。该协会近期综合国内外快递企业对第八稿的意见，向有关部门提交了一份近6700字的修改意见书。

意见书结尾处陈述：“作为直接利益相关群体的广大非邮政快递公司，我们对《邮政法》的修改进展、草案内容一无所知；对我们提出的建议是否被采纳，同样一无所知，我们对此感到无比的焦虑。”

对民营快递公司而言，关注的最核心点仍然是专营邮件的重量标准。在《邮政法（草案）》第八稿中，将信件邮政专营范围由第七稿规定的单件重量350克以下降到了150克以下。

中国国际货运协会副会长李力谋对《财经》记者表示，150克相当于30页A4复印纸的重量，目前国内民营快递企业经营业务的大部分业务都在这个范围内，构成目前民营快递主营业务的商业信件一般也就在20－30克左右。因此，邮政专营标准虽有所降低，但“150克”对民营快递来说，仍是一种“不能承受之重”。

在向中国国际货运协会递交的一份对《邮政法（草案）》第八稿的修改建议中，民营快递企业建议：邮政专营范围的确定，或可以参照众多国家通用的一种做法，制定重量或资费的双重标准。比如，将目前的邮政专营范围设定为信件的寄递业务由邮政企业专营，单件重量在50克以上或送达同一地点超过国家规定资费标准3倍以上的信件的快递业务除外。

代表国际快递业声音的CAPEC，同样建议采用重量或资费的双重标准来定义邮政专营范围。此外，国际快递企业对第八稿的意见，还集中在“市场准入实行行政许可”和“普遍服务基金收取”的规定上。

向快递企业（含经政府批准的外商快递企业）征收普遍服务基金的政策，在中国2001年12月“入世”前并未实行过，但在“入世”后的《邮政法》修订稿中被新提出来。

CAPEC首席代表闫春林对《财经》记者说：“如果向国际快递企业征收基金，将违反中国‘入世’承诺中有关对外资企业的限制不得比加入之时更严格的承诺。”

根据中国国际货代协会提供的数字，目前国内共有快递企业四五万家，从业人员数百万人，递送范围覆盖同城、区域和全国。国内快递企业主营业务为两类：一是递送商业信件；二是递送样品、礼品、机票、鲜花、小包裹等。在这两块业务领域已经对邮政形成激烈竞争。刘表示，一旦《邮政法（草案）》第八稿通过，民营快递企业90％的业务将属于违法；“但如果我们集体歇业一天，邮政现在的人力物力根本无法应对市场需求。”

刘透露，最近，上海有基层邮政工作人员到一些非邮政民营快递企业游说，表示《邮政法》修改之后，民营快递将不能做信件快递业务；如果要继续做可以挂靠邮政，但要向邮政缴纳 50％的利润或营业收入的20％。

行业性的危机促使非邮政企业合纵联横，力图在国务院法制办通过《邮政法（草案）》之前竭力振臂而呼。刘和平说，上海民营快递业界正酝酿于9月下旬或国庆长假之后，组织比年初更大规模的团队，赴京拜访政府部门，沟通对《邮政法（草案）》第八稿的修改意见。

关键是“掺沙子”

自国家邮政局9月4日宣布设立省级邮政监管机构，邮政“政企分开”的关键一步已经迈出。十余天来，全国各省（市）邮政局按照国务院确定的“积极稳妥”原则，陆续设立各省（区、市）邮政管理局。

此次改革步骤自下而上，各省（区、市）的邮政系统初步实现政企分开之后，国家邮政局、邮政集团公司将同时于年内挂牌。根据国务院去年7月批准的《邮政体制改革方案》，重组后的国家邮政局是信息产业部管理下的国家邮政监管机构，行使政府对邮政的监督管理职能；企业职能剥离给新组建的中国邮政集团公司，主要从事普遍服务业务、竞争性业务（包括快递和物流业务）和邮政储蓄业务。

中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜认为，邮政的“政企分开”与一般国企的政企分开不同，实际上是在邮政领域内部，将政府监管职能与邮政服务职能分离，“可以说还是邮政管邮政，只不过是分成两个机构，一个当裁判员，一个当运动员。”

目前，国内外非邮政企业对于邮政管理局这个“裁判员”今后执法的公允性、客观性持观望态度。数年来，他们一直呼吁在邮政领域组建一个独立的监管机构；现在他们担心，邮政的政企分开不要出现“两块牌子，一套人马”的格局。不少非邮政企业建议，新设立的邮政管理局在管理人员人事任命时，“人员来源应该多元化，要吸纳工商、税务等部门的人员，而不是仅从原来的邮政系统里分拨。”

对于种种担心，北京邮电大学经济管理学院教授杨海荣表示：“作为监管，最重要的依据就是《邮政法》，法律将规定监管职责和权限。在《邮政法》出台并实施之前，不宜对邮政体系政企分开的现有操作过早结论。”据悉，非邮政快递企业正积极上书，希望在《邮政法》修改稿中，能增加邮政监管机构的问责条款和接受社会监督条款。

《财经》记者了解到，在首批成立的五个省（市）邮政管理局中，均按照既定方案，成立普遍服务处、市场监管处、综合处三个职能部门。到目前为止，这些部门只在筹建阶段，由于《邮政法》尚未出台，普遍服务处具体管理哪些业务范围，市场监管处监管权限如何划定，仍是未知之事。

至于邮政“利润奶牛”――邮政储蓄，年内将从邮政储汇局剥离出来，并成立邮储银行。据业内粗略估计，此举将使整个国家邮政系统减少30％的收益，有些基层乡镇这一比例甚至高达60％－70％。

“邮政储蓄剥离之后，即将成立的邮政集团公司必然要更紧地抓住物流和EMS收入。因此，邮政部门制定的《邮政法》，必将在牵涉快递业务的相关规定上引起持续争论。”中国国际货运协会秘书长刘建新说。