从“安徽警察目睹少女被杀”案探讨规避警察不作为的新机制

摘 要：“安徽警察目睹少女被杀”案反映了公安部门长期以来存在的不作为现像，其原因主要是因为警察职业倦怠和服务职能泛化导致警察角色不清。规避警察不作为的新机制不能只依靠司法介入，而应从预防警察职业倦怠和明确警察职能两方面入手，把司法手段置于最后环节。

关键词：警察不作为 ；原因探析；规避新机制

警察不作为是当前我国公安执法实践中存在的一个较为突出的问题， 也是社会各界较为关注的敏感问题。 警察不履行或者拖延履行法定职责的行为见诸新闻媒体时有发生，不仅损害了人民的生命财产安全，也在一定程度上损害了警察的自身形象。事实上，警察不作为现象已经成为了摆在建设和谐警民关系、推进和谐社会路上的一条沟壑，若不解决此问题，将会后患无穷。本文拟从“安徽警察目睹少女被杀案“出发，厘清警察不作为的产生原因，进而探讨规避警察不作为的新机制。

一、 案例导入

2013年8月18日下午，安徽省蚌埠市禹会区马城镇发生一起命案，一名17岁超市女收银员小胡遭歹徒连捅10多刀身亡。事后警方通报，杀人嫌犯为小胡网恋男友沈某。命案引发关注，源于媒体质疑两民警在现场的表现。

昨日，女孩被害监控视频公布。 视频一开始，一名身穿白色T恤男子（以下简称白衣男子）勒住穿着红色工作服的女孩，不停地往旁边拽。此时，两位身着警服的民警距离歹徒两三米。约5秒后，白衣男子将小胡撂倒在地，白衣男子拿起刀子，疯狂捅向倒地女孩。此时，一民警将购物筐扔向白衣男子，未击中；另一民警向歹徒喷射辣椒水，未能制止住白衣男子。见女孩已经没了反抗，白衣男子用刀自残后倒地。此时，一民警继续喷辣椒水，另一个民警走到购物架后面，准备绕到歹徒后面。然而，该男子又爬起来，向女孩身上补了数刀后，再次倒下。直到该男子再次倒地不再动弹，民警才跨过女孩身体，将倒地后的男子拉开。超市其他人员将小胡紧急送到医院，但小胡已经没有生命气息。

这段视频随后被传到了互联网，一时间点击量过万，关于这两名警察是否构成不作为的问题引发了社会的热议。针对社会的质疑，蚌埠市公安局宣传科张科长称，两位民警的行为不能称为不作为，而是两位民警面对这种突发行为，做事不够果断，判断不是很准，应急措施不够好。

笔者认为，警察具有特殊身份和特定义务，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。此案例中两位当事民警在犯罪嫌疑人连续行凶时，没有采取有效制止犯罪行为，违背警察的法定职责，该行为构成职务不作为，应当受到相应的处罚。然而，仅简单对当事民警处以行政或刑事处罚，恐怕是不能解决警察不作为这一长期影响警察执法水平提高的不利因素的。

二、 警察不作为产生原因

从分析原因入手是科学的解决问题的方法。分析警察不作为现象背后的原因，有利于搞清楚警察不作为现象背后的内在推力，探究阻碍提升警察执法能力的因素，从而建立规避警察不作为的新机制。

在“安徽警察目睹少女被杀案”中，蚌埠市公安机关最后决定：给予当事民警行政记过处分，调离公安机关。与此同时，蚌埠市公安局召开机关作风整顿工作会议，总结吸取两民警在这起暴力犯罪案件现场紧急处置中，未能有效制止犯罪的教训，反思队伍中存在的突出问题，全面整顿工作作风。切实解决公安机关在应急指挥、现场处置、民警素质、纪律作风等方面存在的问题。

笔者认为，蚌埠公安局的这一做法是值得肯定的。我们不能只对当事公安民警进行处分，更重要的是发现失职行为背后的深层原因。公安行政不作为长期存在的原因是多方面的：

（一） 警察职业倦怠

职业倦怠是指一种工作造成的身心俱疲的状态。 在国际上，大多数学者在警察职业倦怠的问题上已经达成了共识，倦怠是警察不能有效地解决工作压力的反映。美国心理学者马斯拉池是最早开始系统研究助人行业的职业倦怠现象的学者之一。她认为，职业倦怠是那些任职于需要连续的、紧张的与他人互动的行业中的人们在长期连续压力下的一种行为反应。她提出，职业倦怠的症状表现在三个方面：第一，情绪耗竭。表现为个人的情绪和感受处于极度疲劳的状态，情感资源干涸和工作热情丧失；第二，非人性化。表现为以消极的、否定的、麻木不仁的态度和情绪去对待身边的人，没有同情心，甚至把它们当作一种无生命的物体；第三，个人的成就感与自我评价降低。表现为个体对自己的意义和价值的评价下降，自我价值感丧失，往往力不从心。因此，在工作中无法体验到一种成就感，不再付出努力。

在我国，警察职业倦怠的现象大量存在，已严重影响了民警们的身心健康及工作表现。公安民警作为一个特殊的社会群体，这一职业特点决定其工作负担过重，且长期处于危险和超负荷的工作压力之中，得不到适当的放松和休息，再加上来自家庭、社会、单位的各种压力，及由此产生的角色冲突让很多民警感觉疲惫、焦虑，久而久之导致民警的心理健康发生问题。这种心理问题会导致的职业倦怠，表现在工作上就是情绪焦躁、工作效能低下，甚至于对工作了无兴趣，反映到工作态度上就是能躲则躲，能不做就不做。

“安徽警察目睹少女被杀”案中，两位民警由于长期的职业倦怠，遇到正在实施暴力犯罪的犯罪案件，不能以充分的准备投入到制止犯罪的行为中去，表现为行动上的迟钝犹豫和心态上的畏惧退缩，因此造成了失职行为，并直接导致了受害人死亡。

（二） 服务职能泛化导致警察角色不清

目前公安机关的服务功能正在被不切实际地扩大化，而警察的本质决定了警察的服务是有限的、相对的、有条件的。人民警察力所能及的帮助人民群众解决一些疾苦是应当的，但是警察不可能包办一切，事实上也不能包办一切。公安机关警力有限、经费有限、民警自身能力有限，决定了警察对有些事情根本无法处理。“有困难找警察”的口号、“四有四必”承诺，把本应属于其他政府部门职权范围内或由公民自己解决的事情，转移到公安机关的身上。警方逐渐偏离其核心职能，同时也使广大人民群众把警方作为万能的“救世主”。警力的有限与职能的无限扩张，形成了巨大的矛盾，当公安机关不堪重负而无法应对这些职能时，不作为便成为了一种常态。公安机关本想使人民满意，却因为不切实际的服务承诺，自我加压扩大而无法履行义务，招致公众的不满与批责，反而损害了公安机关的形象。

有的学者以警察为视角，将警察作为一种角色，对警察的职能进行了论述。其中一些理论也反映了导致公安行政不作为的深层次的原因。该作者认为角色定位必须符合三点基本要求：首先，定位必须是合理的；其次，定位必须清晰；第三，定位到人。但我国警察定位存在以下问题：首先，警察的角色，缺乏合理。有时过于考虑社会的客观需要，而忽略了警察主体的运作能力，致使民警疲于应付，忙不过来。有时因为警方考虑主体的运作能力，而忽略了社会的客观需要。如对于扰乱社会治安的社会治安案件发生，往往视为小事而不去处理。其次，警察的定位不够清楚。角色定位清楚要求警察角色必须尽可能详细、具体、易于理解和简洁。然而，警察角色定位的有关法律、法规往往过于笼统。所以我们不得不依靠某些政策、命令等补充。而政策、命令等也因为其容易改变的，不成熟的特点违反了角色定位应该是相对固定的要求，使警察难以正确把握其职能范围。我国对警察的角色定位的法律、法规、纪律、职业道德、文件非常多。这增加了警方对其职能正确认识的难度，也势必会影响到广大人民群众正确认识警察角色。职能规定性要求警察必须在职责和权力范围内实施警察权；政府要求警方维护和促进自己的一切行政活动；公众希望警察是万能的“救世主”。实际上警察在各个方面发挥着一种混合作用。各方面都根据自己的需要设计警察职能，从而导致各个方面都不满意。这是因为角色不清，才有“警察已经变成什么样！”之类的质疑。汽车在道路上无油打“110” ，让警察来解决，忘带钥匙请警察开门，警察来解决水管爆裂，甚至要警方帮助买早餐，扛煤气瓶......警方出于一种“别人说不清楚，自己吃不准”的非常尴尬的局面。在警察自己都吃不准的情况下，如何让警察积极履行警察义务？

此外，影响民警对自身角色正确认知的，还有执法依据问题。目前，可以成为民警的执法依据的，除法律、法规、规章以外，一些具有普通约束力的决定、命令，甚至于领导的讲话，都可以成为民警执法的依据。如果这此依据之间相互衔接统一，自然没有什么，但事实上，这些依据之间经常矛盾，并具有多变性，让民警感到无所适从，执法时自然缩手缩脚，害怕被当事人投诉。当事人自然会挑对自己有利的依据做为抗辩依据，而有的地方规定民警被投诉几次便可以被辞退。在这样的考核制度下，民警自然是多一事不如少一事，“多干多出错，少干少出错，不干不出错”的思想在民警之中逐渐蔓延。再如法律规定的模糊性导致角色认识问题。以《人民警察法》第19条规定为例，该条规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。”对于该条中“职责范围内的紧急情况”，有两种不同的认识。一种认识源于《人民警察法》第2条“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身、财产安全”的规定，按照该规定，只要是人民警察，不分时间、地点和场合，只要遇有紧急情况，都必须履行职责，否则就构成不作为违法。第二种认识的法律根据是《人民警察法》第6条“人民警察应当按照职责分工，依法履行职责”规定，认为第19条规定的“职责范围”是指公安机关内部职责权限分工，而不是笼统的全部公安机关的任务。也就是说，即使在紧急情况下，只有在其职责范围内的警察才有责任。法律理解的差异，导致理论与实践对不作为的认定出现困难。警察，如果根据命令执法，法律不会对其有太大的影响，但如果它是在非工作时间，不属于他们的警察紧急情况的划分，警察可能面临一种两难境地，执法违反了内部的职责分工，属于越权违法；不执法则构成不作为。

三、 规避警察不作为的新机制

（一）明确警察职能

在市场经济条件下，用纳税人的钱来无限扩展的警察的社会治理面是不现实的。新公共管理思想强调市场力量的注入，这促进了工作效率。在市场经济中，政府也不得不考虑将作为政府的一部分的行政职能也由社会力量进行管理。因此，明确警察的职权范围，理清公安机关的法定权力，是规范现代警察制度最重要的任务之一。有学者认为，警察行政权力的主要功能不在于向个人提供直接的服务，而是主要通过限制社会群体自由的和个人的行为来进行控制。警察主要是通过限制人的自由实现维持公众秩序目的，这与其他行政权通过为其他人来提供服务来维护社会治安秩序是不同的，行政警察限制市民的自由是一般的，提供服务是例外。因此，我们在坚持全心全意为人民服务的前提下，应该合理扩大警察的社会服务功能。要淡化弱化“有难必帮，有求必应”的不切实际的承诺，减少警察权的滥用和浪费，从而发挥警察权预期的效果。此外，增加警察的职能应注意：在一般情况下，增加警察法定职责应该是其职能范围内的，即属于向社会公众提供安全服务的相关事宜。这些事宜因为警察的专业能力或特殊手段，警方提供的这些服务会更方便或服务内容和警察任务有着密切的内在联系。如果因社会发展出现了新事物，需要警方承担更多社会职能，它必须通过立法手段确定。警方应该有一个法定的义务性的行为，这是保护其执法有效性和处理执法“不作为”的法律责任的前提。目前有一种将公安机关的便民行为作为警察法定职责的倾向，这会误导公共舆论，也无形中增加了警察队伍的压力与责任。

（二）预防警察职业倦怠

防止因职业倦怠症状产生的不作为现象，必须从预防职业倦怠入手，关注民警的心理健康，查找原因，对症下药。一是采取切实有效的措施，减轻民警的负担和压力。除了上述要对警察角色重新定位外，在内部管理上，制定考核标准要合理、适当；鉴于公众对警察较高的期望值，公安机关要在对外公共关系上有所作为，使公众对警察有一个合理的期望，以获得社会必要的理解与尊重；对于民警超时的额外付出，应给予相应的报酬；对民警的合法权益应予以保障和维护，使民警能获得应有职业自豪感与必要成就感。二是要开展警察心理健康咨询和引导服务，聘请专业人员对警察进行心理帮助，并进行必要的心理健康教育，培养民警正确的身心健康观，并让民警掌握必要心理调适方法。为保障警察的心理健康，发达国家和地区在警察系统内部设有专业的心理辅导和咨询机构，以协助警察调适心理，消除烦恼挫折及感情困扰，防止意外事故发生。

（三）司法介入

警察不作为行为之所以要承担法律责任， 其原因在于它是以不作为的方式对待法定作为义务， 应当履行法定作为义务而未履行，违反了法律规则背后“期待的行为”。司法介入应该放在规避警察不作为新机制的最后一环，也是作为事后的惩戒措施来对待。根据违法的性质以及造成的危害结果的不同，警察不作为行为的司法惩戒主要有以下几种：

1.刑事处罚。警察在履行职责的过程中，应当履行法定职责或者法定作为义务而未履行时，给相对人的合法权益造成严重后果的， 则应承担刑事责任。我国《刑法》第397条规定：国家机关工作人员或者，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。 本法另有规定的，依照规定。

2.行政处罚。我国《行政处罚法 》第62条规定：“执法人员， 对应该予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”据此，警察因不作为行为给相对人的合法权益造成危害结果的，要受到行政处分，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除以及辞退、调离岗位等。

3.行政赔偿处罚。 警察因不作为行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的， 警察所属机关应当承担行政赔偿责任。

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作者简介：郭鹏，男，中南财经政法大学刑事司法学院治安学专业，研究方向：治安学。