整饬投资基金双重征税和避税乱象需顶层设计

为促进投资基金发展，又有效防范其避税，国外普遍结合投资基金的特点，制定特别税收规则。我国有关投资基金的所得税政策仍停留于简单比照个人投资者或者工商企业的层面，导致一方面有些投资基金面临双重征税带来的沉重税负，另一方面相当多的投资基金处于税收征管盲区，避税乱象丛生。其结果既扰乱了税收秩序，也不利于基金业持续健康发展。因此，亟待通过顶层设计，重构投资基金所得税政策体系。

一、国外投资基金所得税政策的特别考虑

投资基金的组织形式有契约、公司、合伙三种。以契约型设立时，虽非独立工商实体，但与个人投资者具有本质不同。以公司、合伙型设立时，其资本形成与收益分配与公司型、合伙型工商企业显著不同：（1）投资者创办工商企业是从事产品经营活动，为逐步做大做强，往往要将收益转为资本，故必然是收益主体；投资者投资于基金纯粹是为获取财务回报，基金一有收益通常即分配给投资者，故并非收益主体。（2）工商企业需频繁购进原材料和开展销售活动，资金收付频繁，且通常向股东定期分红派息，故在计算应纳税所得时只好按年汇算清缴；基金则仅从事投资活动，资金收付并不频繁，加之通常在获得收益后即分配，故在计算应纳税所得时可以直接穿透到投资者。

投资基金和从事战略投资的投资公司也不同：战略投资公司往往附属于产业集团，其从事投资活动的目的主要是服务于母公司的发展战略。为实现其战略目标，必须参与被投资企业的经营活动，故所获收益属于“积极所得”范畴。投资基金作为财务投资者，唯一目的是获取财务回报。虽然需通过参与重大决策等方式为被投企业提供增值服务，但并不参与具体经营活动，故所获收益属于“消极所得”范畴。

正因投资基金只是从事被动财务投资的管道，越来越多的国家赋予其税收穿透待遇，即不仅不将其作为纳税主体，也不将其作为应纳税所得核算主体，而是将收益和亏损直接穿透到投资者，在投资者环节核算应纳税所得和征税。相反，如果其不符合“投资管道”条件，即便以合伙或契约型设立，也要将其作为纳税主体。这样，既解决了重复征税问题，又能切实防范避税。

例如，美国《国内税收法》第M分章就明确规定：符合特定条件的“受监管投资公司”可以享受税收穿透待遇。按照该分章规定，如果一家“受监管投资公司”已在美国证监会登记并接受相应监管，所从事的投资活动主要为被动的财务投资活动，所得收入的90%被确定为“消极所得”，且将每年收益的90%及以上分配给投资者，则可申请不在基金层面纳税。正因为这一税收制度安排有效解决了受监管的公募基金中的公司型基金的双重征税问题和税负公平问题，公司型基金的制度优势得以很好地体现出来，公司型基金在各类公募基金中均占据了绝对优势的比例。在近期私募基金也被纳入监管后，在私募基金领域公司型基金的双重征税和税负公平问题也可望得到解决。

为鼓励长期投资，国外还普遍设立差异化资本利得税，对长期投资所获得的资本利得实行优惠税率。如果将投资基金视为税收透明体，其从事长期投资所获得的资本利得即可穿透到投资者，由投资者享受税收优惠。在国外，投资收益所承担的税负之所以总体低于经营收益所承担的税负，即主要在于对长期投资实行了优惠性税率。例如在美国，目前短期资本利得一律适用普通所得的高税率（最高39.6%，另加3.8%医疗保障税，合计43.4%）；但是对长期资本利得，却享受较低的优惠性税率（最高20%，另加3.8%医疗保障税，合计23.8%）。

二、我国投资基金重复征税和避税乱象

由于我国迄今未能建立起适应投资基金特点的税收政策体系，三种组织形式的投资基金均面临严重的税收问题：

（一）将契约型公募证券基金视为个人投资者缴税，导致机构投资者需承担额外税负；契约型私募基金则处于税收盲区

按照企业所得税法，法人企业投资于包括上市公司在内的法人企业，股息红利作为税后收益无需缴税；公益机构的投资收益原本也属于免税收益。但是，机构通过基金投资上市公司时，基金取得的股息红利需比照个人投资者，由上市公司代扣代缴股息红利税，便需承担额外的股息红利税。

对规模庞大的契约型私募基金，则由于不进行工商登记，且目前分散由不同监管部门监管，故一直处于税收征管盲区！不仅基金不作为纳税主体，投资者也不缴税。此外，对境外合格机构投资者（包括QFII和RQFII），按照企业所得税法及实施条例，对在境内未设立机构的非居民企业来自境内的收入，需按10%优惠税率征税。但是，由于境外合格机构投资者的具体税收规定迟迟未出台，一直无法计缴所得税。

（二）将公司型基金视为法人企业征税，导致双重征税

按照现行税法，一是公司型基金需缴纳企业所得税，二是投资者个人还需再缴纳个人所得税，两个环节合计税负高达40%！正是沉重的双重征税使得公司型基金的投资者不堪税收重负！

虽然经济性重复征税在工商企业也存在，但工商企业通过收益转资本可享受递延纳税好处；而投资基金正如前面所述，投资者为尽快实现财务回报，一般要求基金有了收益即分配，因而很难享受递延纳税的好处。因此，简单将公司型基金视为法人企业征税会造成事实上的税负不公。

（三）将合伙型基金视为一般合伙企业，导致国家税收政策面临无法实施的尴尬境地，地方普遍施行越权减免税政策

2008年末，财政部和税务总局联合《关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》（财税[2008]159号，简称159号文）。该文规定，有限合伙企业仍不作为纳税主体，且可继续按照2000年的91号文在合伙企业环节进行应纳税所得的汇算清缴（即税基可用各种亏损和成本扣除）。所核算出的应纳税所得在合伙人环节征税时，如合伙人为自然人的，还可继续比照“个体工商户的生产经营所得”应税项目，适用5%～35%优惠性累进税率。

按照个人所得税法，我国自然人适用三种基本税率：（1）对工薪所得，因其是经常性所得，且与个人贫富关联性较大，需考虑税收对收入的再调节作用，故采取综合纳税模式，在扣除基本生活费用4.2万元/年后，适用5%～45%累进税率（近期改为3%～45%）。（2）对稿酬、劳务、股息、红利、财产转让所得、偶然所得和其他所得，考虑到都具有偶然性，因而只好按次缴税。由于在每获得一笔所得时，未扣除个人从事该类活动的各种成本、亏损，更难考虑个人和家庭的生活费用，税基自然较高，税率也就相应较低。由于这些偶然所得和类似偶然所得与个人贫富没有必然关系，如采取分类纳税，也较难考虑税收对收入的再调节作用，因此适用单一比例税率，税率为20%。（3）对个体工商户这种特殊“个人”的工商经营所得，由于其本身已经是相对独立的工商主体，可以“以每一纳税年度的收入总额减除成本、费用以及损失后的余额”进行综合纳税，因此，如果参照国外的综合纳税模式，原本可以直接适用工薪所得的超额累进税率。但是，当年从鼓励下岗工人再就业的角度，针对“个体工商户的经营所得”，新设了一种较低的5%～35%优惠性累进税率。

单纯从合伙企业的自然人合伙人角度看，91号文和159号文在面对上述三种个人所得税税率的选择时，没有选择比照工薪所得，而是比照“个体工商户的生产经营所得”，这确实是一种比个体工商户税收优惠政策还要优惠的政策考量。毕竟合伙企业无需作为纳税主体，而只需在合伙人环节纳税，而且在合伙企业环节计算税基时还可以按年汇算清缴，其各种运行成本、管理费用以及5年内的亏损都可用来扣除税基，从而使税基大大减少，在自然人环节还可以再扣除每年4.2万元的生活费用！由于税基计算类似于在我国已实行准综合纳税的工薪所得，所以，如果借鉴国际惯例，完全可以要求合伙企业的自然人合伙人的税率比照工薪所得的高税率。与个体工商户相比，合伙企业享受了更多的法律保护和行政管理服务，所以，即使是让合伙企业的自然人合伙人承担比个体工商户相对较高的税负也不无道理。

但问题是，由于未能针对投资基金出台专门税收政策，以便将合伙型基金与一般合伙企业区别开来，就无法运用“投资管道”原理，并通过实施优惠性长期资本利得税政策，来有效降低投资基金的总税负。

为显著降低合伙型投资基金的税负，目前几乎所有的省市区都通过实施地方性越权减免税政策，将自然人合伙人的税率一律降为20%！其中，地方留成的8个点还返还给投资者。这样，个人通过合伙型基金从事投资的总税负仅为12%！即使不考虑合伙型基金更容易避税的因素，其税负也仅为公司型基金投资者总税负的3/10！

然而，由于地方性越权减免税政策仍然局限于将合伙型基金视为一般合伙企业，其减税的理由既违背了国家税法，也不符合国际惯例，因此并没有任何的推广价值，而只是徒然造成了税负不公，扰乱了国家税收秩序，损害了国家税收政策的权威。

有一种观点认为，合伙人从合伙型基金的所得属于“股息红利所得”，所以，税率自然可适用20%的股息红利所得税。而其实，按照《个人所得税法》，“股息红利所得”的适用税率之所以仅为20%，是因为派息分红主体是法人，该法人在派息分红前已经缴过25%税率的企业所得税；合伙企业是非法人，在企业环节未缴过任何所得税，因此如果在合伙人环节仍只需按照20%的股息红利所得税税率征税，则必然导致合伙企业的自然人合伙人的税率远远低于公司型企业的自然人股东的税率！

还有一种观点认为，合伙型基金的所得主要是转让股权所得，因此在自然人合伙人环节应按“财产转让所得”征税，适用税率也只应为20%。可是，按照《个人所得税法》，所谓“财产转让所得”的20%税率仅适用于个人直接从事投资活动，且税基是按次核算的情形。个人通过合伙企业间接从事投资活动时，其在合伙企业的税基，则可作如前所述的各类扣除，如果税率仍然套用个人直接从事投资活动所获得的“财产转让所得”，也必然造成明显的税负不公局面：个人通过有限合伙企业从事投资享受了国家更多的法律保护和行政管理服务，但其实际税负却显著低于个人直接从事股权投资！

此外，还有人认为，在2007年《合伙企业法》修订案实施前，我国只有普通合伙企业，合伙企业的所有合伙人都是普通合伙人，因此，要求自然合伙人比照个体工商户的工商经营所得征税是合理的。在2007年《合伙企业法》修订案实施后，对新出现的有限合伙企业，由于出现了有限合伙人，所以，就得将有限合伙人区分开来。因其不参与合伙企业的管理，而只是投资于合伙企业，其所得属于消极所得，故只宜适用较低的税率。然而，照此推理，按照现代公司制度的“股东最终法人财产权、董事会决策权和经理班子经营权相分离”的原则，任何公司型企业的股东都不参与公司管理，是否他们就都可适用较低的税率？而其实，国际税法中所称的“消极所得”主要是用来衡量某家投资机构是否可视为“投资管道”以及在实行分类征税时便于同类型所得和亏损进行冲减，“消极所得”的税率并不必然低。事实上，在开征资本利得税的国家，各类个人投资者所适用的基础税率均与普通所得基本相当或直接适用普通所得。只是为鼓励长期投资，长期投资的资本利得才适用较低的优惠性税率。如前所述，正是对长期投资的资本利得实行了优惠性税率，才使得投资收益所承担的税负总体低于经营收益所承担的税负。可见，如果只是停留于将有限合伙型基金理解为有限合伙型企业，仅从有限合伙人的角度来认识问题，照样是无法找到解决有限合伙型基金税收问题出路的。

三、现行投资基金所得税政策的严重后果

（一）不同组织形式基金税负不公，诱使市场避税套利动机强烈

基金的不同组织形式都各有不同的适用领域：契约型运作效率高，但道德风险较大，故适合于需要快速决策且可借助于信息披露机制较好防范道德风险的证券基金；公司型能通过法人治理较好防范道德风险，故更适合于信息高度不对称的股权投资基金；合伙形式则介于二者之间。但是，由于合伙型基金的税负明显低于公司型，契约型私募基金更处于税收盲区，诱使市场避税套利动机极其强烈。

据不完全统计，截至2013年二季度末，各类私募基金合计规模约26万亿元。其中，处于税收盲区的契约型基金达24万亿元！按年回报率15%、个人投资者占比为60%、投资者综合税率加权平均为30%计算，每年造成的税收流失已超过6000亿元！此外，约1.5万亿元合伙型基金为实现彻底避税，也往往先将众多投资者打包成契约型投资计划，再投资于合伙型基金。这样，基金和投资者都不纳税。

（二）政策缺乏统筹，导致创投基金税收优惠政策大打折扣

2007年我国借鉴国外做法，针对公司型创投基金出台了应纳税所得抵扣政策。2008年的《企业所得税法》也明确规定：“创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。”但是，由于对公司型创投基金的基础性税收政策是将其视为法人企业，双重征税带来的额外税负往往高于其可能享受到的税收抵扣额，所以，从税收考虑，市场主体宁愿选择其他组织形式。

在国家针对公司型创业投资基金的税收优惠政策基本无用的情况下，也有人希望通过将之移植到合伙型基金来体现出一定的作用。直观地看，由于我国不将合伙企业视为纳税主体，合伙型基金不存在双重征税问题，因此再给其税收优惠，税收优惠效果就应该能够较好地体现出来。为此，苏州近期出台了针对合伙型创业投资基金税收抵扣政策，规定有限合伙型创业投资基金的法人合伙人比照公司型创业投资基金享受税收抵扣政策。然而，综合分析，苏州政策得不偿失。因为，公司型创业投资基金所享受的是税基抵扣，而合伙型创业投资基金的自然合伙人适用5%～35%累进税率，所以苏州政策并没有解决自然人合伙人的税收抵扣问题。尤其是该政策带来的负面影响值得关注：一是在我国现行对工商企业简单按照“法人”和“非法人”的二分法来适用不同税收政策的框架下，公司型企业是纳税主体，合伙型企业不是纳税主体，故《企业所得税法》明确规定“合伙企业不适用本法”。特别是按照《企业所得税法》第三十一条，可用于抵扣的应当是创业投资基金的应纳税所得额，而非创业投资基金的合伙人的应纳税所得额。可见，合伙型基金比照公司型基金享受税收抵扣，似有违背《企业所得税法》之嫌。二是正因为公司型基金需作为纳税主体，而合伙型基金无需作为纳税主体，这决定了两类基金的基础性税负就不公平。在基础性税负不公平的基础上，给予合伙型基金比照公司型基金享受税收抵扣政策，进一步加剧了公司型和合伙型基金的税负不公。

（三）缺乏差异化资本利得税，不利于鼓励长期投资和支持创业创新

我国虽然有资产转让税，但该税种参照偶然所得实行单一税率，与国外按投资期限实行差异化税率的资本利得税具有本质不同，无法起到鼓励长期投资的作用。近些年股权投资基金竞相投资于短平快项目，对中早期创业创新项目进行长期投资则缺乏耐心，重要原因之一便是缺乏对长期投资的激励。

据可比数据，国外股权基金对创业期企业和重建期企业进行长期投资的占比分别高达56.1%和41.2%，对成熟期企业进行短期投资的占比仅为2.7%；而我国2011年股权基金对创业期企业和重建期企业进行长期投资的占比分别仅为6%和不足0.05%，对成熟期企业进行短期投资的占比却超过94%。大量股权基金热衷于短线炒作，不仅造成金融资源浪费，而且造成了严重的结构性泡沫，给市场带来了巨大风险。

四、重构投资基金所得税政策体系的顶层设计建议

（一）对符合投资管道条件的各类基金，统筹考虑给予税收透明体待遇

鉴于无论是合伙型、契约型还是公司型基金，都只是从事被动财务投资的投资管道，建议根据新修订《证券投资基金法》第八条“基金财产投资的相关税收，由基金份额持有人承担，基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴”所确定的原则，明确包括公司型在内的各类投资基金，如果符合将每年所得的90%以上收益分配给投资者，由投资者缴税等条件，均可不作为纳税主体。为避免一般工商企业和主要从事战略投资的投资控股公司以投资基金名义避税，可在相关条件中规定其仅从事被动性财务投资，不参与被投资企业经营管理。

虽然《企业所得税法》规定法人企业是企业所得税的纳税人，但依据《企业所得税法》第三十六条“根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案”规定，国务院有权以税收优惠方式，特别规定符合条件的公司型基金可不作为纳税人，而是由投资者缴纳所得税。至于合伙型和契约型基金，目前全国人大尚未针对其出台专门法律，因此完全可以在国务院层面根据投资基金的特点予以统筹考虑。此外，还可参照2006年的《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》，比照通知中的“特殊目的公司”，对公司型基金的收益在取得当年就向投资者分配的部分，在基金环节暂不征收企业所得税；在取得当年未向投资者分配的部分，在基金环节申报所得税；在基金环节已经完税的收益，再分配给投资者时，机构投资者按税后收益处理，个人投资者缴纳20%股息红利税。

（二）暂宜统一由基金管理机构为个人履行代扣代缴义务，切实防范各类避税行为

至于如何在个人投资者环节进行税基计算和确定税率，可根据今后税收征管体制的变化而变化。当前对个人尚未实行综合纳税，建议比照偶然所得按项目逐笔计算，适用税率也比照偶然所得。按这种方式计征所得税，一是同样体现了国际通行的税收穿透原则，使得个人投资者通过基金从事投资与直接从事投资的税负基本相当；二是免去了在基金环节进行汇算清缴的繁锁工作；三是税率易被投资者接受。在对个人实行综合纳税以后，基金的投资亏损和成本则可直接穿透到个人，在个人环节进行亏损成本冲销，相应的税率则可适用综合所得的较高税率。

按照上述方式征税的额外好处还有：一是解决了契约型公募基金在持股上市企业环节代扣代缴给机构投资者带来额外税负的问题；二是可有效解决对境外机构投资者的税收政策问题，为操作便利，以按项目逐笔计算税基为宜。

（三）配合推出资本利得税，鼓励进行长期投资

对投资未上市企业满3年的，其转让股权所获得的资本利得，建议减半征税；对投资满5年的，建议减按1/4征税。对证券基金转让上市股票的所得，鉴于目前股市状况，可考虑继续暂免征税。

（四）改进创投基金应纳税所得抵扣政策，将享受抵扣主体从基金转为投资者

将各类符合投资管道条件的投资基金视为非纳税主体，在投资者环节缴税后，就可将现行创投基金应纳税所得抵扣政策的享受主体从基金转为投资者。如此统筹设计后，税收优惠政策的效果就不会被双重征税大打折扣了，将之推广到其他组织形式也不再存在加剧税负不公问题。