由金融危机探讨我国存款保险制度的设立

[摘 要] 存款保险制度是金融安全网的重要组成部分之一。当初现端倪的次贷危机逐渐演变为波及全球的金融危机,中国建立存款保险制度的步伐开始加快。结合金融危机中各国存款保险制度的实施和调整,文章对我国存款保险制度建设的必要行、可行性,以及应当注意的问题做了思考。

[关键词] 金融安全网 金融危机 存款保险

一个国家的金融安全网通常由审慎的金融监管、最后贷款人和存款保险制度构成。目前,我国已经具备充当最后贷款人的中央银行,分别负责银行、证券、保险业监管的银监会、证监会和保监会,安全网的完善急需存款保险制度的设立。

19世纪20年代,存款保险制度在美国诞生,截至2006年6月,共有95个国家和地区建立了这一制度。2008年11月26日,中国人民银行研究局局长张健华在第十四届两岸金融学术研讨会上透露,我国存款保险制度设计方案已正式上报国务院,有望于近年推出。在全球金融危机肆虐之际,酝酿达10年之久的存款保险工作取得实质性的进展并非偶然。我国已经基本具备建立相关条件,存款保险制度的建立已是大势所趋。

一、金融危机下各国存款保险制度的设立和调整

纵观世界各国存款保险的创建过程,不难发现,大多数国家的存款保险体系是在金融危机爆发后建立的。以美国为例,当1929年经济危机爆发,金融体系遭受重创。1933年,美国国会通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》(Glass―Steagall Act),并设立联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation。以下简称FDIC),正式确立了存款保险制度。和美国一样,许多国家选择在经济不景气或者危机发生之后建立存款保险制度,而一旦遇到新的危机,也往往需要对原有的制度进行临时或者长期修正。在亚洲,存款保险制度的建立和发展亦深受危机影响。日本虽然早在1971年就出台了《存款保险法》,成立了日本存款保险公司(DICJ)。但在很长一段时间里发展缓慢。1998年2月,在北海道拓置银行和山一证券等大型金融机构接连破产的情况下,修正的《存款保险法》在日本国会通过,存款保险公司不断被赋予新的职能与权力。此外,1997年亚洲金融危机爆发后,也引发了以中国香港地区为代表部分亚洲国家和地区建设存款保险制度的风潮。

数据来源:World Bank Research《Deposit Insurance around the World: A Comprehensive Database》,2005

2008年,当席卷全球的金融危机迅猛来袭,各国再次调整存款保险措施,力保金融体系的稳定,避免挤兑风险的产生。这一方面反映出存款保险制度的灵活性和有效性、具有稳定存款人的信心的作用,另一方面也说明,要真正使存款保险制度发挥应有的作用,必须结合实际情况不断加以调整。

在美国,2008年9月底至2008年12月初,政府采取了一系列与存款保险有关的经济救助措施:10月3日,美国众议院表决经济援助计划,包括至2009年底,将每家银行每个存款人在FDIC的存款保险上限由10万美元提高到25万美元。在欧洲,多个国家,包括比利时、希腊、卢森堡、荷兰、葡萄牙和西班牙都将每一存款保险上限提升至10万欧元。亚太地区,2008年10月6日,台湾当局“金管会”表示,自即日起至2009年12月31日,台“中央存款保险公司”对参保机构每一存款人最高保额由150万元提高为300万元。10月12日,澳大利亚政府宣布将为国家银行今后一年的贷款提供担保。

不难发现,在多国的救助方案中,普遍采取了扩大零售存款保险和提高存款保险上限等措施,甚至有多国实施无上限存款保险。调整幅度之大,前所未见。(部分国家存款上限的变化见图)。

数据来源:根据各国存款保险机构网站及经合组织秘书处公布数据整理

二、我国设立存款保险制度的必要性和可行性

既然从国外经验看,存款保险制度往往成为政府增强存款人信心,稳定经济秩序的首选利器,那么我国是否有必要建立存款保险制度呢,我们可以从理论和实践两个角度来分析。

传统金融理论认为,金融机构固有的内在不稳定性,在信息不对称条件下,存款人恐慌性的“挤兑”是导致金融机构破产,进而通过连锁反应引发金融危机的重要原因。而存款保险制度是维护存款人信心、稳定金融体系的重要措施之一。美国芝加哥大学商业研究所金融学教授Douglas Diamond和圣路易斯华盛顿大学商学院银行与财务学教授Philip Dybvig 1983年在《银行挤兑、存款保险和流动性》一文中提出银行挤兑模型,指出不完全信息导致了金融危机的自我实现,而如果由政府提供存款保险,则可以帮助银行系统保持稳定。Bhattacharya 和Jacklin在1988年提出的银行挤兑模型中,亦指出挤兑是存款人对银行未来业绩的预期发生改变而产生的理性反应,并可能将迫使银行终止生产性贷款,进而对实体经济产生影响。因此,政府有必要采取措施,提供存款保险。

从现实来看,我国虽未建立显性存款保险制度,但长期以来我国一直实行的是隐性存款保险制度。表现为在国有金融机构占据绝对垄断地位的市场上,国家信用充当了最后的担保。20世纪90年代中期,我国先后发生农村信用社的挤兑风潮、海南发展银行的倒闭和广东国际信托的破产等金融问题。由于人民银行对个人债务全部实行保护,为此付出了巨大的成本。尽管同样可以对存款人利益给予保障,但这种模式给各级财政带来了沉重负担,导致中央银行货币政策目标的严重扭曲,并且有可能加重银行在经营过程中的道德风险。所以,在我国金融市场开放进程的不断推进,建立适度的存款保险制度,将有助于金融机构更好地防范风险、稳定金融秩序。

前文已经指出,很多国家选择在金融危机爆发或者经济景气下滑以后才着手存款保险制度的建设。而当前我国虽然受到金融危机影响,但经济仍保持较快发展,金融秩序也相对稳定,是否有必要选择在近期推出存款保险呢?答案是肯定的。事实上,在遭遇危机后再着手存款保险制度的建设,往往会因为当时国内金融环境已经恶化,导致建设成本提高,风险加大,更有可能使已经发生经营困难的银行的不堪重负,适得其反。综观我国目前的金融环境,建立存款保险的条件已经基本成熟。

1.现代银行体系基本确立。现在,我国已拥有近万家法人性质的银行业金融机构,金融服务推陈出新,服务不断完善。较为健全的金融体系为存款保险制度提供了良好的平台。

2.1997年亚洲金融危机爆发后,我国的金融机构积累了大量的不良资产,经过几年的剥离处置,我国银行业不良贷款率已从原先的30%左右下降到目前的8%,其中已股改国有商业银行平均不良贷款率仅为2%左右,已经达到或接近国际先进银行的平均水平。从资本充足情况看,我国银行业目前已达到8.4%的资本充足率平均水平,其中已股改国有银行的资本充足率平均达到12%,为存款保险的建立提供了良好的平台。

3.随着我国《商业银行法》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》、《破产法》等法律法规的制定和完善,以及银监会的成立,我国银行监管的专业化和有效性不断提高,为存款保险制度正常运行的提供了安全保障。

三、我国保险存款制度设立过程中需要注意的问题

由于金融环境和历史条件的不同,目前各国存款保险制度的设计不尽相同。根据国际货币基金组织官员Carcia(1999)的调查,不同国家在存款保险的创建和管理方式、强制性、基金筹集、保险对象等方面或多或少都存在差异(部分数据见表2)。

数据来源:Demirguc-Kunt Asli&Tolga Sobaci(2000),Laeven(2002)

可见,对于存款保险运行模式的设计,并没有一个统一的标准。我们在借鉴其他国家先进经验的同时,需要注意结合我国实际,把握以下几个问题:

1.客观认识存款保险在金融安全网中的作用。一般情况下,存款保险制度提供保障的范围只限于投保机构,所以不可能解决所有金融机构的问题,影响范围有限。另外,存款保险机构不具备货币创造能力,偿付能力也有限,所以当大的危机来临,往往需要包括央行在内的多个部门配合,联手出击。

2.重视存款保险的负面效用。存款保险其实是一把双刃剑,如果在危机时刻运用得当,能够增强存款人对金融体系和市场的信心,帮助金融企业保持稳定。但如果设计或者监督失当,存款保险制度会如同其它的保险制度一样,引发道德风险,甚至逆选择。2000年,Asli Demirguc-Kunt & Enrica Detragiache 利用61个国家在1980年～1997年的数据进行回归,结果表明,存款保险对银行的稳定性会产生不利的影响,特别在制度环境较差(例如法律制度不健全,腐败盛行)的地区,存款保险会增加银行发生危机的可能性。Barth,Caprio和Levine(2001)通过对107个国家的分析,进一步了确认了上述结果。尽管如此,我们不能因噎废食,而应不断探索如何通过合理的制度设计,减少其不利影响,比如实行存款保险上限、或者设置绝对免赔额,通过风险共担机制,化解道德风险。而为了控制逆选择的发生,可以实行采取强制保险等形式。同时,要不断健全相关法律监管体系,完善保障制度运行的外部环境。

3.逐步扩大存款保险的覆盖面,包括不同品种和币种,提升服务水平。金融危机使多个国家意识到,因为存款保险覆盖率较低,赔付时间较长,很大程度上影响了其功能的发挥,所以不约而同通过各种具体措施拓展保障范围和程度。

4.在经济一体化和金融全球化的背景下,一些影响力巨大的跨国金融集团应运而生,一旦要对这些机构实施救助,仅靠一国力量还远远不够。所以,可以考虑国际之间的存款保险合作,在各国政府的支持和协商下,利用再保险等形式将风险在全世界范围内分散。

5.从各国存款保险制度在历次危机中的表现,我们可以看到,存款保险制度的设计和实施不可能一蹴而就,尽善尽美。对于我国来说,存款保险制度的建立只是第一步,在今后的实践中还要不断调整和完善,发挥优势,避免劣势,与其他制度措施一起,构筑起我国金融领域的立体安全网。

参考文献:

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