灾后重建区域可持续发展的有效途径

[摘要]本文对陇南地震灾区灾后重建过程中所出现的一系列问题进行了分析探讨。认为灾后恢复重建是一项关系到重建区域社会和谐稳定、涉及范围广、情况复杂多变、随机事件多的巨大系统工程,也是实施可持续发展战略、实现陇南可持续发展的重要因素。因此,以灾后重建为契机,坚持科学发展观,进行科学合理的规划,保证稳定有序的实施既是灾后重建工作圆满完成的关键,也是实现陇南人地关系和谐、可持续发展的有效途径。

[关键词]灾后重建;可持续发展;陇南

[中图分类号]K921/927[文献标识码]A[文章编号]1005-3115(2009)22-0048-03

“5.12”大地震的破坏程度、经济损失、人员伤亡都是历史以来罕见的。在这次震灾中,陇南全市遇难337人,受伤7286人,116.52万间房屋倒塌,大量基础设施损坏,造成直接经济损失422.61亿元。由于陇南灾区经济基础薄弱、社会发展程度低、自然条件比较严酷,加之此次震灾中农村灾情重于城市、半山地区重于河谷地区,受灾和贫困因素叠加使得该区域的灾后重建难度加大。因此,分析重建过程中出现的问题,探索该区域可持续发展的有效途径,对灾后恢复重建工作顺利完成以及重建区域的长期发展具有十分重要的意义。

一、陇南基本概况

陇南市位于甘肃东南边陲,是甘肃惟一属于长江流域的地区。该区域山大沟深、地貌复杂,交通十分落后。全区域除了宝成铁路经过徽县外,与外界联系的交通工具只有汽车。陇南工业底子薄弱,大中型企业很少,主要经济收入依靠农业。但是,农业生产方式依然以传统的牛耕为主,而且土壤肥力和土壤生产力也不高。虽然有花椒、茶叶、油橄榄、核桃、黄芪、党参等经济作物,但没有形成规模,农产品加工技术落后。文化、科教、卫生等事业也不发达,基础设施建设滞后。这些因素都严重阻碍着当地的发展。

二、陇南灾后重建实施过程中出现的问题及其原因分析

灾后重建实施过程就是灾后重建规划指导下灾后恢复重建的具体开展实践过程。该过程不仅涉及重建资金、项目工程与工程质量、土地等方面的管理,还关系到群众切身利益的维护,受气候条件、自然资源、人文环境等各种因素的影响较大,因此,随机事件多,情况复杂多变。这就要求有科学合理的、高质量的重建规划作为前提和保障。陇南市在灾后重建中出现了以下具体问题:

(一)实施操作过程中的重建规模与重建规划所制定的规模难以相符

灾后重建是在特殊情况下进行的重建家园的建设活动。其规模大小以地震破坏轻重为依据,通常分为两类:一类是城市、村镇的震毁后重新建设,另一类是城市、村镇的恢复建设。此次陇南市依照农村灾情重于城市、半山区以上地区重于河谷地区的实际情况,把重建重点放在了村镇。陇南市委、市政府采取的基本政策是:农村倒塌和严重受损需要拆除重建的住房,每户补助2万元。对于经济收入状况本来就比较低的陇南农民来说,2万元的补助不是小数目。在这种情况下,许多有住房的农户也想乘机建房,即使房子是轻度受损有些农户也要补报重建。重建户也就随之增加,最终导致在实际实施过程中重建规模与重建规划规模不相符。

(二)重建质量标准、尺度不能完全统一,使得补助资金发放成为棘手问题

在陇南市委、市政府的灾后恢复重建《总体规划》中,为了保证重建标准和质量,达到防地震、防灾害、抗八级烈度地震的设防标准,要求重建房屋以砖混结构为主,兼顾砖木。从理论上讲,这种要求是必须的,也是重建的基本要求。可是,在实际操作过程中出现了很难克服的困难。由于陇南的地貌复杂,山地多,农户多居住于高山上,这里的人们平时无论出门还是回家都主要靠步行,赶集、购买些日用品都必须徒步去集镇,不得不花一天的工夫。即使沿川的一些村落也只有便道,连运载量稍微大些的汽车都无法通行。考虑到这些因素,政府提倡居民下山入川。山上居民入川的基本条件是购买建房地基,没有合适的重建地址重建就无法进行。但是,找到可卖的地基,购买地基的钱又是一大笔开支。况且这个时候由于买地的农户多,地价也随之上涨。有一部分经济条件稍好的农户,即使在沿川买到了地基,七拼八凑把房子建成了,但住地与耕种用地之间的距离加大了,生产效率无疑会下降。这给以后的生活与致富带来更多的困难,势必影响到这些地方的长期发展。同时,对土地的管理也带来了麻烦,乱修乱建现象不断加剧,给当地政府的管理带来许多问题。

上述因素最终导致农民建房标准的不统一,使得灾后重建补助金发放的负责人很难把握发放补助的尺度。有些农民只是为了得到2万元的补助,房屋建筑不讲质量,也不按标准;有些则真正是特殊困难,客观上无法按标准完成。这也给补助发放带来一定的困难,如果平均发放,就不能有效地促进重建工作的进展速度,也就失去了管理环节中的激励效应。

(三)建筑材料紧缺、物价上涨现象严重、气候变化等因素进一步影响到重建工作的进展速度

建筑项目多,重建范围广,重建村、重建农户数量大,这就需要更多的建筑材料。由于平日建筑材料的生产和储备以及供应都是有一定限度的,在突发事件的特殊情况下建筑材料需求的猛增导致了建筑材料的紧缺,物价也随之上涨。截止2009年2月,陇南的钢材价格由原来的每吨3500元上涨到4300元,水泥价格由原来的每吨480元上涨到600元,砖块的价格由原来的每块0.2元上涨到0.5元。由于建筑材料无法及时供应,工程就不得不停下来。进入6月份,陇南的雨量也比较多,一旦连续下几天雨,乡村道路就会被雨水冲坏,运输就又成了大难题,最终影响到重建工作不能按照规划及时完成。

(四)盲目生产投资,当地的环境、土地、土壤等各类自然资源得不到合理利用

在灾后重建家园的建设活动中,房屋建设应该最先完成,也是最主要的工作内容。与之相应的建筑材料应该最先得到保障,尤是其砖块的需求量最大。由于砖块的供应严重不足,价格也急剧上涨。投资商看到这种情况有暴利可图,便蜂拥而上开办砖窑。这种现象从目前来说对缓解砖的需求压力、降低砖块的价格是有一定的积极作用。但是,从长远来看,砖的盲目大量投产将会影响到该区域的长期发展。

首先,砖窑的增加、砖块的大批生产需要更多的土地和土壤资源。

其次,砖窑数量增加就需要大量的煤作为燃料,这一方面会使煤的价格上涨;另一方面由于煤的大量燃烧必然影响到该区域的环境建设,比如空气污染、煤渣垃圾污染、水污染等都会影响到该区域生态环境建设。

最后,灾后重建工作结束后,砖的需求量会急剧下降,价格也会随之下跌。最终会有大量的砖窑停产,所有的生产设备也随之闲置,导致资源浪费。这种结果是与坚持科学发展观、可持续发展战略背道而驰的。

(五)部分群众“等、靠、要”的思想严重

由于这次地震灾情严重,政府高度重视,加大了救灾力度和重建帮扶力度。无论是救灾物资还是重建补助,都是历年来灾害补助最多的一次。如此好的政策却让部分思想落后、意识差的群众以为该是舒舒服服等着吃的时候了,以为自己可以不出力就有新房子住。这些思想给重建工作带来了非常消极的影响。

(六)政府的管理难度进一步加大,宏观调控显得力不从心

在灾后重建工作的统筹规划以及各个环节的管理中,政府都扮演着重要角色。尤其是保证重建规划的权威性,需要政府具有坚强的领导力。陇南市委、市政府在此次地震灾后重建工作中坚持从实际出发的原则,解决重建实施过程中出现的问题。同时,制定了各项相关的法规条例、安排意见。为保证灾后重建规划的权威性,灾后重建实施的顺利进行起到了重要作用。但由于有些牵扯到群众具体利益问题解决不力,对国家的建设方针宣传不到位,群众上访事件时有发生。

三、以灾后重建为契机,有计划、分步骤地组织实施灾后恢复重建,最终实现陇南经济社会可持续发展

从陇南灾后重建规划编制到实施的过程以及出现的问题我们可以看出,要搞好灾后重建工作,圆满完成重建任务,实现区域和谐稳定、可持续发展不可能一蹴而就。既要考虑当前亟待解决的问题,又要考虑到重建区域的长期发展战略,涉及社会、经济、政治、文化、教育、人口素质等诸多方面,探讨和研究此类问题对于灾后重建工作也具有很重要的现实意义。因此,要实现灾后重建规划编制、实施与区域可持续发展的有机统一,应该做好以下几个方面:

(一)科学合理地制定灾后重建规划,保证灾后重建稳定有序进行,是实现区域可持续发展的基本前提

陇南灾后重建过程中出现的问题足以证明重建规划的重要性。“ 规划是人们以思考为依据,安排其行为的过程。”灾后重建规划实际上是指在受灾地域范围内对未来一定时期的经济社会发展和建设以及土地利用的总体部署。制定灾后重建规划,是灾后重建工作的第一步,也是灾后重建的关键环节。保证灾后重建规划的科学性、合理性对灾后重建有着非常重要的意义,从指导思想到指导方针,要切实坚持一切从实际出发,实事求是,切实贯彻落实科学发展观。

(二)把发展循环经济应用到灾后重建规划中

所谓循环经济,即在经济发展中遵循生态学规律,将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体,实现废物减量化、资源化和无害化,使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环,维护生态平衡。其中,废物处理的3R原则,即减量化(reduce)、再使用(reuse)和再循环(recycle),被称为循环经济的基本原则。建立了“资源生产消费废弃物再资源化”的闭环流动模式,是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。“发展循环经济有利于形成节约资源、保护环境的生产方式和消费模式,有利于提高经济增长的质量和效益,有利于建设资源节约型社会,有利于促进人与自然的和谐,充分体现了以人为本,全面协调可持续发展观的本质要求”。在陇南的灾后重建中,运用循环经济的思路与方法,能更有效地利用当地的自然资源,更好地实现区域可持续发展。

(三)结合陇南的地理位置、资源禀赋和发展现状,在科学编制总体规划的基础上,做好各行业、各部门的专项规划

要做好教育业、交通业、旅游业、工业、农业、环境建设、水利建设、土地利用等方面的重建规划,尤其是教育业应放在首位。陇南要获得长足发展,人才是关键。交通业发展滞后严重阻碍着陇南的发展速度,做好陇南的交通建设重建规划对陇南今后的发展具有非常重要的意义。现在陇南人民梦寐以求的兰渝铁路正式开工,武罐高速公路也已启动,应该在此基础之上加紧通乡通村公路建设。同时,应该规划和申请飞机场的修建。随着陇南交通状况的改善,利用当地的旅游资源,科学规划旅游业重建,以此推动陇南经济建设。同样,也要做好其他行业的专项重建规划。

(四)把建设社会主义新农村、实现农村城镇化作为重建的主要方面

随着工业化、城市化的发展,通过城市对农村的反哺,工业对农业的反哺,使农业得到可持续发展,使农村社会能够实现和谐。农村城镇化是农村现代化和社会进步的重要标志,农村实现城镇化是工业化、城市化协调发展的必然结果。加快农村城镇化发展,有利于带动农村剩余劳动力转移,推动乡村工业集聚发展和经济及结构升级,这不仅是全面建设小康社会的现实要求和重要手段,也是我国农村社会经济可持续发展的根本保证。

(五)探索恢复重建阶段的管理模式,充分发挥政府的主导作用,统筹推进灾后恢复重建,实现恢复重建区域经济又好又快发展

灾后恢复重建是一项长期而艰巨的任务,必须随着重建区域环境条件的变化而探索科学的政府管理模式。灾后恢复重建,除了诸如房屋、交通等方面的物质硬件重建外,更重要的是经济秩序、社会秩序、生活秩序等软件的重建,也包括政府管理职能的重建。作为陇南市委、市政府要不断提高执政能力和水平,采取适合陇南实际重建阶段的管理模式。加强舆论宣传,深入贯彻党和国家的建设思想以及路线、方针政策,及时处理重建过程中的矛盾和纠纷,切实维护群众利益。还要把政府强势干预模式转变为政府主导、市场运作、社会广泛参与的灾后恢复重建模式。这不仅是陇南灾后重建顺利实施的保证,也是实现该区域可持续发展的关键因素。

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