邮政改革的服务问题

作者：李学栋 单位：石家庄邮电职业技术学院

1引言

以政企分开为主要内容的邮政改革,是邮政和社会发展的必然趋势。人们普遍关注的一个重要问题是邮政改革中普遍服务问题的解决途径,因为从世界范围看,在商业化环境下如何确实保障普遍服务是一个世界性的难题。它不仅关系到邮政改革事业的成败,也关系到全体公民的基本通信权利能否得到保障以及如何得到保障。中国邮政改革方案明确将普遍服务纳入要考虑与解决的范围,规定了普遍服务的业务范围,明确区分了普遍服务、特殊服务和一般经营性业务,指定了普遍服务和特殊服务的提供商(中国邮政集团公司)及其职责,并规定了通过专营一定范围的业务、减免税收、政府补偿、建立普遍服务基金等多种途径,切实保障普遍服务义务的履行。这一方案从原则上规定了邮政改革中保障履行普遍服务的途径,为进一步落实改革方案铺平了道路。但这一方案中的相关规定离操作性方法、途径、标准、步骤还相去甚远,改革的最后成功还取决于具体的操作方案是否深入并切合实际,是否与整体邮政改革进程相匹配,这是邮政改革顺利进行的前提。本文就邮政改革中有关普遍服务需要进一步解决的问题进行探讨。

2世界范围内邮政普遍服务的主要特点和趋势

2•1世界各国邮政改革的经验促进了对普遍服务问题的重新认识从世界范围看,一些国家通过邮政改革使邮政业务质量得到改善,市场范围得到扩展,财务状况也得到了改善。但另一些国家的邮政改革也暴露出许多问题或危机,其中一个重要的问题是忽视了邮政普遍服务问题,造成严重的社会问题,使改革遇到困难。这唤醒了人们对邮政履行普遍服务义务的重新认识,使各国认识到邮政对国家和社会最核心的价值体现是提供普遍服务。万国邮联给了邮政普遍服务以足够的重视,可以说其宗旨就是在全球范围内保障公民享受通畅的通信服务。第22、23届邮联大会都将保障普遍服务作为战略目标,并确定了质量标准,推进并不断检查各国的落实情况。世界各国还普遍认识到在信息社会中确保普遍服务对发展中国家进入信息社会和确保全人类普遍公平地进入信息社会有重要意义。

2•2各国改革道路不同,但普遍服务有共同的趋势各国邮政改革道路不同,但改革的总体方向是商业化、自由化,与普遍服务的服务性、公共性、义务性特征截然不同。因此,在商业化、自由化环境下履行普遍服务义务面临一系列新的问题。这也是各国邮政改革面临的共同的、首要的问题。万国邮联将是否明确规定普遍服务的业务范围和服务质量标准作为衡量各国普遍服务水平的重要指标。这说明各国在这方面的差距还非常大,但也表明明确规定普遍服务的业务范围和质量标准是今后履行普遍服务义务的必然方向。由于普遍服务的非商业性,各国普遍服务的地理覆盖范围广且资费低,事实上绝大多数处于亏损状态。目前各国采取了不同的具体措施解决这一问题,主要方式有保留一定范围的专营业务、国家财政补贴、建立普遍服务补偿基金、减免税收、以转移业务收入补偿、赋予邮政赢利性业务的经营权以及其它政策支持。总之,政府建立普遍服务的补偿机制是保障普遍服务义务的必要手段。

3中国邮政改革需要解决的普遍服务问题

目前国务院已经批准的中国邮政改革方案明确提出从机制和制度上保障普遍服务和特殊服务,并将一般意义上的普遍服务区分为普遍服务和特殊服务(由于这两种服务在职能、运营方式、政府政策方面的高度相似性,除非在有必要区分的情况下,以下统称普遍服务),这为下一步改革方案的实施提供了依据。但目前作为邮政改革成功前提的普遍服务,依然有许多问题需要认真研究与解决,可谓任重道远。

3•1业务范围问题改革方案并没有十分清楚地规定普遍服务的业务种类,只是提出了要由新修订的《邮政法》给予规定。此外,对普遍服务业务范围的规定,不仅要规定业务种类,如仅限于通信函件,还是包括民用包裹;而且要对单件的重量或资费作出规定,如不超过某一重量或标准资费某一倍数的某种邮件的寄递服务属于普遍服务;还要对服务的规格做出规定,如普遍服务所指的一般是普通邮件,不包括快件。对方案中所指的特殊服务,已经划定了大的业务范围:机要通信、党报党刊的发行、义务兵通信、盲人读物等,但仍然需要对其范围进行明确定义。

3•2服务质量标准问题作为国家或政府的社会义务,应当对各类普遍服务业务的质量标准有明确的规定,或以政府的名义对社会做出承诺,事实上这也是对普遍服务提供者的要求。目前我国的情况是仅有一部《国内邮件处理规则》。这是邮政内部的作业规则,虽然对各环节的作业质量(包括时限)要求有明确的规定,但它不同于服务质量承诺,而且即使作为服务质量承诺,由于具有政府的社会职能,也不应由邮政单方面做出。这也反映出我国在这方面的立法空白。对普遍服务的质量应当至少在以下几个方面做出规定:具体的服务地理区域,各类邮件的时限,邮政服务网点的数量、服务半经和服务人口,每个网点应当开办的业务种类和服务项目,营业网点的营业时间(每周营业天数和每天营业时数),投递点和投递频次。这些都应当由政府做出规定。

3•3普遍服务的业务范围扩展问题改革方案对邮政金融业务改革给出了明确的方向,并要求其服务“三农”,但并没有将农村地区的金融服务纳入普遍服务范围中。笔者认为对这一问题需要认真研究,原因是在银行商业化背景下,农村地区对于运营商没有什么商业价值,甚至是亏损运营,因此银行储蓄网点大幅度减少。但金融服务应当是政府解决“三农”问题的重要组成部分,如何既节约社会资源又能保障广大农民的储蓄需求,由邮政履行这一义务是政府最好的选择。同时广大农民收到家人从外地(通常是外出务工)寄来的收入作为生活费用,邮政汇兑是唯一的渠道。事实上,南非等一些国家已经将农村地区的金融服务归入邮政普遍服务的业务范围。

3•4普遍服务的成本和资费问题如何合理地核定邮政普遍服务各项业务的成本,一直是政府和邮政面临的大难题,但它又是保障普遍服务必须解决的问题。因为只有对普遍服务成本进行明确核算,才能知道改革后企业履行普遍服务职责的负担,为履行普遍服务制定补偿机制或其它政策措施才有依据。这是必须尽快做好的基础工作。普遍服务的资费不仅涉及广大人民群众的支付能力和邮政运营合理成本的问题,还涉及多方面的复杂社会问题。因此,它也是需要研究与解决的问题,包括标准和确定程序。

3•5普遍服务的补偿政策问题邮电分营时国家确定了对邮政为期4年的“8531”补贴方案,这实际上是对分营后邮政经营困难的帮助,不完全是普遍服务补偿。改革“方案”中提出了补偿普遍服务的多种途径,这有望从根本上解决普遍服务的补偿问题,也充分体现了国家对这一问题的重视。但要想将这一政策落到实处,必须做许多更加深入的工作。对税收减免政策,需要进一步明确其适用的业务范围、条件和程序;对专营业务,需要规定其业务范围和规格;对普遍服务基金,需要解决其经常性来源、数量、使用的启动条件和程序,明确“基金”数额不足以弥补普遍服务亏损时的解决途径;还需要明确在这些政策正式实施前国家对普遍服务的保障措施。

4结论

世界各国的经验证明,邮政改革需要以妥善解决普遍服务问题为前提。像我国这样幅员辽阔、发展不平衡的国家,普遍服务是邮政的第一责任,也是国家保障公民通信权利、维护社会稳定和可持续发展的重要责任,当前我国邮政承担的普遍服务从地域范围、业务范围来讲,履行难度都是较大的。因此,邮政改革的第一要务是解决好普遍服务问题,否则,改革就不可能成功,甚至带来一系列的社会问题。邮政改革后,普遍服务的范围、质量和资费标准问题已经不再是邮政企业自身的内部“业务处理规则”问题,也不是企业的服务承诺问题,而是国家或政府对全体公民的社会承诺问题,也是作为普遍服务提供者的邮政企业必须承担的社会职责,必须做出明确规定。从目前的情况看,由于作为指定普遍服务提供者的中国邮政的基础设施长期没有得到改善,加上邮电分营后为了达到“全行业扭亏”的目标,造成基础投入进一步欠账,不仅不利于可持续发展,而且无法维持要求日益提高的普遍服务。如果不及时、妥善地解决普遍服务的补偿问题,邮政将背负难以承担的经济包袱,不仅企业化后难以发展,而且可能导致普遍服务难以维持或服务标准降低。新修订的《邮政法》能够比改革“方案”更进一步地解决上述问题,但不可能全部解决,需要一些其它配套措施。