欧盟《2007-财政规划》解读

摘要：2005年12月17日，欧盟各成员国终于就《2007-2013年财政规划》达成一致，从而为欧盟《2007-2013年财政框架》的正式出台以及2006年以后的年度预算的制定铺平了道路，为其应对内外挑战，在深度和广度两方面继续前行提供了保证，同时透露出一系列重要政策信息，对其进行深入解剖有助于我们预测把握2007-2013年欧盟较长一段时期内的政策走向。

关 键 词：2007-2013年财政规划；里斯本战略；东扩；共同农业政策；区域政策

中图分类号：Ｆ810．２(5) 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５－０８９２(２００6)06－０045－０4

自2004年2月欧盟委员会第一次就2007-2013年财政规划问题展开讨论以来，历经近两年的磋商与谈判，欧盟各成员国终于在2005年12月17日就《2007-2013年财政规划（Financial Perspective 2007-2013）》达成一致。这不仅为欧盟《2007-2013年财政框架（Financial Framework）》的正式出台以及2006年以后欧盟年度预算的制定铺平了道路，而且有助于欧盟的团结和进一步一体化（包括横向扩大与纵向深化）。②更为重要的，新财政规划透露出许多重要信息，对其进行深入解剖有助于我们预测和把握2007-2013年欧盟较长一段时期内的政策走向。

一、欧盟《2007-2013年财政规划》的背景

1.“里斯本战略（Lisbon Strategy）”受挫。为了提振经济、赶超美国，欧盟2000年3月制定了里斯本战略，力图用10年时间将欧盟打造成全球最具竞争力的知识型经济体。为此，该战略包含了一系列的政策目标，包括就业率、研发投入、经济增长以及环保等。然而，5年来的实践表明，该战略并不成功。就在该战略提出不久，欧盟的大部分国家相继陷入了经济衰退的泥沼。尤其是欧盟的领头羊德国，经济表现更是糟糕，2003年其真实GDP甚至出现0.2%的负增长。与美国相比，在里斯本战略的所有核心指标中，只有“环境的可持续发展”一项略微领先，其他指标均不同程度地拉在美国后面，欧盟重点关注的一些领域，例如就业率、研发投入、信息化程度以及商业环境等也不例外。

2. 欧盟东扩。2004年5月1日，包括8个中东欧国家在内的10个新成员加入了欧盟大家庭。另外，根据欧盟的规划，罗马尼亚和保加利亚也将于2007年加入。这些已经加入或即将加入的新成员大多属于前计划经济国家，正处于经济转型期，发展水平远低于老欧盟15国的平均水平。更为重要的是，这些国家农业从业人口多，农业在国民经济中所占比重普遍较大，其农业内部产业结构和农业技术水平也明显落后于老成员。所有这些，必将加重欧盟的财政负担，迫使其对包括共同农业政策、区域政策在内的一系列政策进行相应改革。

3. 世贸谈判对欧盟共同农业政策的压力。新回合世贸谈判中农业贸易自由化是焦点也是趋势，这在乌拉圭回合农业贸易协定中便已得到肯定，在多哈回合谈判中农业贸易自由化问题同样是重中之重。尽管在世贸组织香港会议上欧盟同意在2013年取消农产品出口补贴，但其备受指责的国内补贴政策仍面临巨大压力，外界普遍认为其不仅扭曲生产，而且扭曲世界农产品贸易。

二、欧盟《2007-2013年财政规划》侧重点和特点

欧盟《2007-2013年财政规划》涵盖了包括罗马尼亚和保加利亚在内的27个国家，时间跨度为7年，③共分三部分：支出、收入及评估。其中最为重要的是支出部分。该部分包含五大项目（headings）：（1）增长和就业；（2）保持和管理自然资源；（3）居民、自由、安全和公正；（4）全球参与；（5）运行和管理。总概算为8623.6亿欧元（按2004年不变价格计算，下同），约占欧盟同期总国民收入（GNI）的1.045%。规划期内年支出将递增1.1%，低于欧盟同期GNI年增长率2.3%的估计值。

（一）欧盟《2007-2013年财政规划》的侧重点

面对所处的背景及特定的挑战，欧盟新财政规划的主要任务在于使“里斯本战略”重回轨道，同时给新成员以更多的关注并努力消减东扩后欧盟内部严重的发展不平衡问题。相应地，本轮规划的侧重点在于促进欧盟竞争力的提高和内聚力的增强两个方面。

对于竞争力的提高，欧盟新财政规划将主要依靠如下途径：（1）鼓励创新，支持中小企业发展，增加公共服务部门的信息技术投入，提高单一市场中企业，尤其是工业企业的竞争力；（2）加大科研投入，努力带动科研公共投入达到欧盟GDP总额的1%，太空及安全领域优先；（3）加速组建和不断完善欧洲交通和能源网络系统；（4）进一步提高教育和培训水平。在规划期内，欧盟用于提高竞争力的支出比重为8.4%，其年度概算将按7.4%的速度递增；与2006年相比，2013年其概算将增加64.4%。

对于内聚力的增强，欧盟新财政规划将主要从以下几方面努力：（1）区域趋同。为此资源将更为集中地投向那些最不发达的成员国或者地区。（2）区域竞争力和就业。主要针对那些未能被区域趋同目标覆盖，同时又亟待支持的区域。（3）增强边境合作。规划期内，欧盟用于增强内聚力的支出占总概算的35.7%，年度概算增长率为2.7%；与2006年相比，2013年其概算将增加20.4%。在新规划内聚力子项的总概算中，81.7%（2513.3亿欧元）将服务于区域趋同目标；15.8%（487.89亿欧元）将用于提升区域竞争力和就业率；2.4%（75亿欧元）用于加强边境合作。

（二）欧盟《2007-2013年财政规划》的特点

总体考察欧盟《2007-2013年财政规划》，笔者发现其具有如下特点：

1. 高度重视增长和就业问题。新规划“增长和就业”项目所占比重高达44.1%，位列五大项目之首。该项目包括竞争力和内聚力两大子项，而无论是竞争力的提高还是内聚力的增强，最终都将有利于经济增长和就业扩大。与2006年相比，欧盟2013年对里斯本战略（竞争力提高）的支持力度（占GDP的比重）提高了3.3个百分点；在其各种结构基金和内聚基金中，51.4%流向了新成员国，流向老成员的只占48.6%，欧盟区域政策进一步向新成员倾斜。

2. 共同农业政策支出④所占比重相应减弱。欧盟共同农业政策支出在项目二中所占比重约为79%，在总规划中所占比重为34.3%，相比2006年而言减少了8.2个百分点。

3. 为了增强欧盟各成员国居民的欧洲认同感，新规划加大了在自由、公正以及安全等领域的投入，并将团结基金（Solidarity Fund）归并至项目三之下。在规划期内，欧盟对这些领域的投入将按年均15%的速度递增，与2006年相比，2013年欧盟对自由、公正以及安全等领域的投入将增长167%。

4. 为了谋求与其经济影响相匹配的政治地位，欧盟加大了在维护地区和世界稳定、减少摩擦以及危机管理等方面的投入，并力图在减贫以及实现联合国千年发展目标等方面承担更多的义务。规划期内，欧盟对这些方面的投入（项目四）将年均递增0.7%，与2006年相比，2013年欧盟这些方面的开支将增长5.4%。

5. 资金利用将更为集中和高效。这体现在两个方面：其一，新规划所涵盖的项目由原先的八个削减为五个。其二，资金将向那些最不发达、最需资助的成员国和地区倾斜。以内聚基金为例，由于东扩，欧盟新人均GNI水平将下降，一些原来有资格享受资助的地区由于其名义人均GNI水平超过了欧盟新人均GNI水平的90%而将逐渐退出受资助行列。

三、欧盟《2007-2013年财政规划》的政策含义

某种程度上讲，财政规划其实就是政策的指挥棒。透过欧盟的新财政规划，我们可初步窥探其未来的政策走向：

1. 里斯本战略仍将继续推进。尽管自里斯本战略2000年提出以来欧盟在经济增长、就业率以及研发投入等重要方面的表现均欠佳，欧盟委员会前主席普罗迪甚至认为里斯本战略是一个“巨大的失败”，但欧盟仍将继续推进该战略。2005年3月，欧盟春季首脑会议决定重启里斯本战略，而欧盟新财政规划项目之一的竞争力子项更是明确指出“应该从欧洲整体层面为里斯本战略提供足够的支持。”

2. 欧盟积极型区域政策的地位受到削弱，并将逐渐向反应型区域政策转型。⑤应该说，欧盟此前积极型区域政策的地位一直都呈上升趋势。1980年，该政策在欧盟总支出中所占比重仅为3.8%，1989年增至18%，2004年则高达36%，约合300亿欧元，所占比重仅次于共同农业政策。[1]然而在新规划中，面对东扩所带来的压力以及支持里斯本战略的重任，欧盟明显对其积极型区域政策进行了压缩。在其“增长和就业”项目中，尽管其“内聚力子项”概算占比高达35.7%，然而其中只有81.7%用于区域趋同目标，包括各种结构基金和内聚基金，因而欧盟新财政规划总概算中只有约29%将真正用于积极型区域政策支出，与2004年相比大大降低。按照81.7%的比例，欧盟2007年用于积极型区域政策的支出仅为330亿欧元，远低于2006年429亿欧元的水平。{6}[2]

与此相应，欧盟《2007-2013年政府补贴指南（New Guidelines on National Regional Aides for 2007-2013）》[3] 进一步强调了对最不发达地区的政策倾斜。除煤炭、渔业以及部分农产品的生产之外，那些最落后地区的政府补贴将被认为与竞争政策相融，并且其补贴的最高限额也将根据落后程度而定，越落后限额越宽松。不仅如此，欧盟委员会还打算设立专项基金，以促进对那些最不发达地区的投资。

所有这些透露出一个强烈的信号，那便是欧盟将开始从积极型区域政策淡出，并逐渐转向反应型区域政策。

3. 传统的与生产（产量）挂钩的农业直接补贴将得到进一步改革，共同农业政策的第一支柱将被削弱，第二支柱――乡村发展和环保等问题将得到更多重视。⑦在新的财政规划中，农业没有作为单独的项目出现，而是与乡村发展以及共同渔业政策一起归并在“保持和管理自然资源”项目下。迫于世贸组织谈判中农业贸易自由化的压力，面对东扩后新成员对共同农业政策的挑战以及日益突出的乡村可持续发展以及环保等课题，欧盟不得不对其共同农业政策进行改革，不断减少对农户进行直接补贴的水平和规模（尽管这将遇到新成员的极力反对），与此同时，加大对乡村可持续发展、环保以及食品安全等领域的投入。欧盟新成员所担心的共同农业政策的“再国家化（re-nationalisation）”似乎已不可避免。⑧

4. 对内，欧盟将致力于为成员国公民提供尽可能自由、安全和公正的生存环境，使其能够方便地获取一些基本的公共产品和服务，努力打造“欧洲公民”概念，加速欧洲尤其是欧洲青年间的融合。对外，欧盟将加大对区域和全球事务的参与力度，在进一步加强其区域领导者地位的同时，努力寻求与其世界第一大经济体相匹配的政治影响力。

四、评价

应该说，新财政规划较好地迎合了欧盟当前所处的背景和面临的挑战，传递出了许多“令人振奋的”信号，包括明确提出并单独列出一个子项对里斯本战略予以支持，增加区域政策中对新成员的支出比重，不断削减共同农业政策对农户的收入支持型转移支付以及致力于内部凝聚力和外部影响力的加强等。所有这些，无疑有利于欧洲一体化的进一步推进。不过，对于新规划本身及其可能的政策结果，笔者认为还有不足或值得推敲之处：

首先，新财政规划的总概算占欧盟GNI的比重过低。新财政规划总概算占欧盟GNI的比重仅为1.045%，该比重尽管在欧盟轮值主席国英国1.03%的提案基础上有所提高，但它不仅远低于1.27%的最高限额，也低于2006年1.08%的水平。此外，其年度增长也仅为1.1%，远低于欧盟预计的2.3%的年GDP增长。这反映出欧盟预算的净贡献国，尤其是德、法、英等大国的“支付疲劳（payment fatigue）”，他们越来越不愿为欧盟各项政策，尤其是共同农业政策和积极型区域政策埋单。总体支出的不足势必影响欧盟新财政规划效果的发挥。

其次，尽管欧盟新财政规划对里斯本战略 “偏爱”有加，但因为新财政规划总概算本身规模不足，新财政规划支持里斯本战略的竞争力子项又仅占总概算的8.4%，所以若光指望欧盟公共预算推动里斯本战略恐怕不太现实，更为重要的是要调动和协同各成员国的力量。事实上，根据荷兰前首相科克的报告，里斯本战略之所以受挫，一个很重要的原因便在于“各成员国缺乏足够的政治意识和不信守承诺”。因而，若欧盟及欧盟新的财政规划不能有效地起到指挥棒、催化剂和监督员的作用，那么里斯本战略的前景仍然堪忧。

再次，虽然欧盟新财政规划没有单列“农业”项目，而是将其归并在“保持和管理自然资源”项目下，并且对共同农业政策所占比重进行了削减，表面上看似乎顺应了农业贸易自由化的潮流，其实具有极大的迷惑性：其一，“保持和管理自然资源”项目中的共同农业政策、乡村发展以及共同渔业政策其实都可归结为广义的农业范畴，至少乡村发展政策应视为共同农业政策的第二支柱。照此计算，新规划共同农业政策总支出并未削弱，相反，与2006年相比还增加了0.5个百分点；其二，在实质内容基本不变的情况下回避使用“农业”或者是“共同农业政策”的提法，取而代之以“保持和管理自然资源”，本身具有迷惑性；其三，共同农业政策中对农户的直接补贴虽然有所削弱，但乡村发展政策的出现和不断强化将为欧盟在食品安全、环保、动植物检验检疫以及动物福利等方面提供新的农产品贸易壁垒。

最后，欧盟虽然在新规划中雄心勃勃地提出对内要提高成员国公民的欧洲认同感，但对于届时拥有27个成员国的大欧盟而言，1.2%的财政概算比重，每年大约10亿欧元左右的投入似有撒胡椒面之嫌，难有较大作为。对外欧盟强调要加大对国际事务，包括减贫和实现联合国千年发展目标方面的参与力度，其对外援助有望增加。但如果欧盟无法在农产品贸易自由化方面迈出实质性步伐，而是通过变通的手法继续维持甚至加强国内农产品市场的保护，那么欧盟势必如国际货币组织（IMF）、世界银行（World Bank）以及经济合作与发展组织（OECD）2003年联合声明所批评的，“一手通过援助给穷国以发展机遇，另一手却通过贸易限制将其拿走”。[4]

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注释：

①欧盟各成员国就财政规划达成一致是欧盟财政框架决定程序中最为关键和重要的一环。欧盟财政框架完整的决定程序是：欧盟委员会提出提案，欧洲理事会就提案达成一致，形成协定，以该协定为基础和指导，欧洲议会、欧盟委员会和欧盟理事会通过谈判最终制定出中期财政框架。

②正如欧盟委员会财政与预算委员达利・格雷堡斯凯特（Dalia. Grybauskaite,2005）所言，“新的财政规划使欧盟得以避免财政和政治双重瘫痪的危险，欧盟和衷共济的动力仍在，欧盟仍将继续前行”。

③为了在此之后使欧盟财政规划的时间跨度与欧盟委员会和欧洲议会的任期（5年）保持步调一致，因而本轮规划的时间跨度被设定为7年。

④ 新规划似乎有意将共同农业政策与乡村发展问题分开。从实质内容来看，新规划所指共同农业政策支出主要是对农户的直接补贴，并不包括乡村发展等支出。

⑤ 所谓积极型区域政策，也即欧盟一般意义上的区域政策，包括各种结构性基金和内聚基金。而除此之外，欧盟还有一种反应型区域政策，具体指对成员国资助的控制，偏向于竞争政策，但同时与区域发展问题有关，更为重要的是该政策不影响欧盟预算（Gregor van der Beek and Larry Neal,2004）。

⑥按2004年不变价格进行调整后的数据。详见：“New Interinstitutional Agreement and Financial Perspective 2000-2006”，.

责任编校：谭安华

The Political Connotations of and Comments on EU’ Financial Perspective 2007-2013

WU Zhao-yang

(Jiangxi University of Finace & EconomicsNanchang330013)

Abstract: On December 17， 2005, the members of EU agreed on Financial perspective 2007-2013 unanimously, which paves the wayto make a formal proposal for EU Financial Framework 2007-2013 and annual budgeting after 2006, thus, providing EUwithassurance in coping with both internal and external challenges and enabling EU tofurther its expansion and development in width and depth. The passage of the perspective also sends out messages about a series of EU policies, close scrutiny of which can help us gain some insight and forecast the policy direction ofEU2007-2013.

Keywords: Financial Perspective 2007-2013；Lisbon Strategy；Eastern Enlargement；Common Agricultural Policy；Regional Policy

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收稿日期：２００6－03－25

作者简介：吴朝阳，江西南昌人，江西财经大学国际经贸学院，副教授，博士，研究方向：国际贸易理论与政策、经济全球化与区域经济一体化理论与政策。