武陵山经济协作区贫困县统筹城乡发展初探

【摘要】 统筹城乡发展，是促进经济又好又快发展和全面建设小康社会的必由之路。统筹城乡发展的基本思路，即“以工促农，以城带乡”，但对某些缺乏工业支撑、缺乏城市带动能力的武陵山经济协作区的县一级地方政府而言，落实起来较为困难。本文就武陵山贫困落后县如何利用好自身的比较优势、后发优势，在工业匮乏、城市反哺力弱的情况下，探讨了贫困县统筹城乡发展的途径和方法。

【关键词】 武陵山经济协作区 城乡发展 途径

武陵经济协作区包括重庆市渝东南的一区五县、湖南的湘西州、张家界市、怀化13个县市（区）、湖北的恩施州和贵州省的铜仁地区，这里“老、少、边、山、穷”集于一身，是国家重点扶持的集中贫困地区。武陵山贫困山区能不能实施统筹城乡发展，如何实施统筹城乡发展，是理论上需要迫切回答特别是实践上亟待破解的重大课题。笔者通过对湖南省怀化市新晃侗族自治县进行调研，实地感受到武陵山经济协作区贫困县统筹城乡发展面临的一些问题，对贫困县如何统筹城乡发展进行了初浅探讨。

一、武陵山经济协作区贫困县统筹城乡发展存在的障碍

1、城乡经济发展不平衡。新晃侗族自治县位于湖南西陲，东连芷江，西南北三面与贵州毗邻。全县总面积1510.83平方公里，全县辖23个乡（镇），297个村，总人口26.5万人，其中侗族占77.6％，属省级扶贫开发工作重点县。2010年全县城镇居民人均可支配收入高达10400元，而农民人均纯收入只有2380元。城乡居民收入比达到4.36：1，超过了国际公认的合理范围1.5：1。城镇居民人均消费支出6941元，农村居民人均消费支出2062元，城乡居民消费支出之比为：3.37：1。可见城乡居民收入和生活水平差距之大，农民生活条件远远不如城镇居民，随着消费差距不断拉大，城乡居民已处于不同的消费层次。由于多方面的原因，城乡经济发展不平衡，农村消费滞后，已成为困扰城乡共同发展的重要因素之一。

2、产业支撑乏力。推进城乡统筹发展，要靠工业的发展来反哺农业、带动农业发展。对于我们中西部欠发达地区来说，尽管近年来新晃县大力实施工业强县战略，全力主攻工业，工业经济崛起势头十分看好，但工业经济总量小、工业基础差、反哺农业能力不足，工业对财政增长的贡献率低于20%，导致财政“造血”功能弱，对统筹城乡发展的调控能力有限。在农业产业方面，新晃县近年来规划发展了黄牛、烤烟、右旋龙脑项目，但这些产业都还处于起步阶段，产业规模和产业集群尚未形成，全县农业生产方式依然粗放，农产品加工程度低，产业链条短。农产品加工大多停留在初级生产加工上，精深加工很少，科技含量低，附加值不高，市场竞争力弱。从县域经济来看，农业产业化龙头企业极少，已有的市级农业产业化龙头企业规模小，由于缺乏产业带动，以城带乡发展的互动能力弱。

3、城乡基础设施建设差距甚远。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设不同步。近些年，城镇建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对滞后。特别在现行财政体制下，县、乡财政收入少，但支出压力却逐年加大，基础设施建设筹资渠道窄，对农村基础设施建设的投入非常有限，并且大部分项目建设质量等级低，易老化、已损坏。2010年，全县完成固定资产投资总额为120455万元，其中，城镇固定资产投资117293万元，占97.4%；农村固定资产投资3162万元，仅占2.6%。目前，全县还有45个村不通公路，有些通村公路虽实现了水泥硬化，但公路硬化不够，路面等级低，晴天“扬灰路”，雨天“水泥路”；23个乡镇还有69个台区没有进行电网改造，农村电力供应不足；有1.5万人饮水存在安全问题，部分村寨没有自来水，用水不方便；广播电视、手机信号弱，收听、收视效果差。严重影响了经济社会发展和群众生产生活。

4、农村公共服务严重滞后。在医疗卫生方面，卫生资源分布极不合理。全县卫生资源主要集中在县城和各个乡镇，村级卫生站有名无实；科技投入不足，人才缺、资金少、设施差的状况未从根本上改变；农村文化事业较为落后，乡镇基本上没有什么文化设施，绝大多数村组都没有文化活动室和相应图书，精神文化生活形式单一，难以开展群众性文化体育活动；在教育方面，全县现有各级各类学校90所，其中职业中专1所，高中1所，均在县城。优质教育资源向县城集中、城乡师资水平差距拉大。农村教师队伍素质参差不齐，优秀教师流失严重，乡镇和农村的学校教育设备陈旧、缺乏、教师素质急需提高，教学质量普遍较低。

5、管理体制落后。在户籍管理制度方面，虽已对农民放开户口管制，但较多限定了获得户口的条件。对农民在城镇就业，子女入学教育等仍存在一些歧视性政策。在城镇土地制度方面，主要采取土地使用权出让制度，将较长年限的土地出让收入以出让金形式一次性收回，城镇化的“门槛”较高。在社会保障制度方面，仍然将进入城镇就业的农民排除在绝大部分社会保障享受对象之外，妨碍了农村劳动力在城乡之间的自由流动。在农村土地流转制度虽然在政策上有所放松，但法理上还很难操作，制度仍很僵化，农民离开土地进城创业的动力不足。

二、武陵山经济协作区贫困县统筹城乡发展的路径选择

1、以产业为支撑，构筑统筹城乡经济发展的平台。支柱产业是统筹城乡发展的脊梁，也是发展农村经济、增加农民收入的有效载体。新晃县作为武陵山地区欠发达贫困县，产业发展滞后，但资源丰富，只有实现产业和资源优势的组合，择优发展特色经济，才有利于城镇、乡村的统筹、协调发展。首先，推进农业产业化，大力发展特色农业。按照“绿色环保、优质精品、标准生产、品牌经营”的思路，着力抓好万亩烤烟、万亩龙脑、万亩茶油、万亩金银花、万亩超级稻“五万工程”建设，加快传统农业向现代农业转变。就目前来看，黄牛、烤烟、龙脑等特色产业品牌效应已初步显现。下一步，要围绕打造三湘黄牛第一县的目标，突出加大对嘉信、老蔡、龙脑樟公司等重点企业的扶持力度，增强产业发展的龙头带动力。同时，要大力引进战略投资者，积极推进农企联合，促进产业区域化布局、标准化生产、规模化经营、统一化服务、品牌化销售，使企业走上健康有序发展之路。其次，大力发展工业经济。利用全县丰富的矿产资源优势，抓好矿产品的深度开发。加大招商引资力度，引进资金和先进设备、工艺、发展壮大重晶石等矿产品精深加工企业，提高产品的科技含量，把新晃建设成为矿产品加工基地。利用新晃县独有的铸造技术优势，抓好机械制造企业的优势资源重组，优化生产力布局，专门批量生产汽车、拖拉机、摩托车、水泵、烘缸等铸件产品，把新晃建设成为优质铸件生产基地。再次，以旅游为龙头的现代服务业统筹城乡发展。发挥民族地区的文化、区域优势，大力推进旅游产业的发展，以武陵山经济协作区重要的生态休闲度假目的地建设为导向，开发旅游产品，发展旅游服务业。重点以丰富的夜郎文化资源为依据，打造夜郎文化品牌，培育新的经济增长点。

2、夯实基础，全力打造统筹城乡发展新载体。继续发挥重点项目对县域经济发展的支持和拉动作用，突出推进城市建设，改善城乡基础设施，切实加快农村城镇化进程。首先要做强县城，用城镇承载统筹。应构建以县城为中心，中心集镇为支撑的一体化发展格局。继续完善县城交通物流区、商贸文化区、旅游休闲区、政务服务区和环舞水生态带的“四区一环”城市功能布局。将县城向舞水河拓展，把新晃镇、兴隆镇、大湾罗乡、方家屯乡四个乡镇临城郊范围纳入城区规划，将长昆高铁客运专线新晃西站所在的方家屯乡张家湾一带开发为人口1万以上的县城“次中心”，不断拉开城市骨架，促进城市提质扩容。同时，加强农村集镇规划，加快扶罗、中寨、凉伞等建制镇建设，不断增强农村小城镇的集聚和辐射功能。其次要积极抓好农村基础设施建设。城乡差距，最直观的表现之一就在于基础设施，因此要促进城镇基础设施向农村延伸，着力促进城乡建设同步进行。加大农田水利建设力度，加强农村安全饮水工程建设，解决1.5万人的安全饮水问题。深入实施农村清洁示范工程，积极推广农村太阳能热水器，新建沼气池。通过基础设施建设逐步缩小与县城居民的距离。切实加快交通建设，积极推进重点交通工程建设，启动步头降至米贝公路改造工作，全面完成天堂坡隧道和凉伞至玉屏旅游公路改造工程，大力推进通乡公路改造和通畅工程建设。再次要加快农村人口有序转移。加快农村人口转移是推进城乡统筹发展的突破口。要把产业集聚与人口集聚结合起来，增强县城与重点镇吸纳农村人口的能力；提高农民技能，增强农民转移就业的能力；根据山区县的实际，创造性地提出梯次转移的思路，积极推进人口由高山向山下、由偏远自然村向中心村、由农村向城镇的有序转移，加快人口集聚。

3、提高素质，充分激发统筹城乡发展新活力。首先，抓好职业技术培训。大力发展职业技术教育，培养有文化、有能力、懂技术的新型农民。着力发展农村成人教育，努力构建较完善的农民培训体系，有关职能部门要积极配合和参与，整合和优化各级各类培训资源。走农科教结合之路，使农村、农民教育培训体系日臻完善。其次，推进城乡教育均衡发展。把促进教育公平作为最基本的教育政策，不断推进城乡教育协调发展。一要进一步加大投入，整合资源，着力构建“小学以乡镇为主、初中以中心镇为主、高中以县城为主”教育格局。二要致力缓解城区学校办学压力。规划城区学校布局，扩张城区中小学校办学容量，扩大高中规模，加快普及高中教育的进程，提高职业教育质量。特别是缓解城区小学“入学难”、“大班额”问题。将进城务工农民和外来经商人员子女入学实行暂住地就近入学，享受当地城镇学生同等待遇，构建公平、公正的受教育体系。

4、深化改革，大胆探索统筹城乡发展新机制。首先，要改革城乡分割的户籍管理制度。抢抓国家积极推动城镇化，放宽中小城市和城镇居民户籍限制的政策优势，积极探索适合县情特点的户籍制度改革办法和措施。逐步建立城乡统一的户口登记管理制度，放宽城市户口迁移限制，取消对农民进城就业的限制性规定，进一步消除制约城乡协调发展的体制。促进农村人口有序自由流动，吸引农民进城就业、购房。使进城农民在子女教育、就业、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇，形成有利于农民进城就业和创业的良好环境。其次，深化土地流转制度改革。目前，部分“农民”变“市民”，土地问题上有后顾之忧，担心成为失地“农民”。因此要进一步推进农村土地流转机制改革，建立符合县情的农村土地流转制度，继续探索多种形式的农村土地流转方式，加快农村土地、林地经营权流转，促进农业规模经营。积极探索实施以土地换社保、作价折资、租赁等方式，逐步建立土地流转和社会保障制度相结合的新模式。再次，健全社会保障体系。在社会保障上实现农村和城市对接，要加快完善城乡统一公共服务制度，真正赋予农民同等的生存权和发展权。推进医药卫生体制改革，促进城乡基本公共卫生服务均等化。全面落实就业、再就业优惠政策，加强就业服务体系建设，统筹城乡就业，千方百计扩大就业岗位。进一步完善社会保障体系，健全城乡社会救助体系，着力推进城乡最低生活保障、农村养老保险工作，不断扩大农村五保供养面。

【参考文献】

[1] 刘应杰：统筹城乡发展的重大战略旋转[J].人民论坛，2008（20）.

[2] 王雪虹：改革开放：统筹城乡发展的原动力[J].北方经济，2009（9）.

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