基于契约制的公共服务供给研究

摘要：在打破传统的公共服务供给政府垄断模式、引入竞争机制的过程中。又出现了政府新的“越位”与“缺位”并存的现象，以及管理效率低下的问题。文章基于对公共服务供给方式的理论分析，提出根据不同公共服务的特征采取不同的供给方式，在可以引入竞争机制的公共服务领域，探讨了契约制作用的发挥，并给出了在公私合作供给过程中契约关系构建的思路。

关键词：公共服务供给；契约制；效率

一、引言

传统公共服务供给理论认为，由于公共服务的非竞争性和非排他性以及规模效益大、初始投资量大等特点，使得私人企业不愿意提供或提供难以做到有效率，因而一般由政府垄断供给。该供给模式的理论基础是福利经济学，它从完全竞争性市场的效率假定入手，在分析现实世界存在市场失灵的情况下，得出市场在解决诸如公共服务供给等问题时的无效率而必须由政府替代的结论。该供给模式是在没有对公共服务的“公共”程度或不同公共品的经济属性作具体分析的前提下进行的。既夸大了公共品的非竞争性与非排他性程度，也夸大了市场失灵的影响，忽视了市场机制和私人部门在公共服务供给中的适当作用。

事实证明，这种以政府供给为主体，以公共财政投资、税收、财政补贴、公债、公共财政赤字、公共福利等多种方式大规模地介入的结果，不仅造成了政府的规模膨胀和公共资源配置效率的降低，而且还严重干扰了市场经济的有效运行，并造成寻租行为猖獗、腐败现象蔓延等一系列经济社会问题。

当前我国公共服务供给体制改革滞后，公共服务供给效率不高已成为制约市场经济发展的“瓶颈”。在打破传统的以政府为主体的公共服务供给模式、在部分领域引入市场机制的过程中，政府又出现了新的“越位”与“缺位”并存的现象，以及在政府与市场合作领域管理效率低下的问题。迫切需要解决两类问题：一是针对不同的公共产品与服务应该采用怎样的公共服务供给模式：二是在可以引入市场机制的公共服务供给领域，如何引入市场机制，即通过怎样的机制来有效保障公共服务供给效率的实现。本文通过对公共服务供给模式的分析，提出了基于契约制的公共服务供给模式，并对该模式的构建进行了深入探讨。

二、公共服务供给方式的理论分析及契约制可以起作用的领域分析

(一)公共服务供给方式的理论分析

公共服务既包括有形的公共物品，也包括无形的公共服务。其基本内涵是指集体拥有、共同消费或使用、具有不同程度的非竞争性和非排他性的物品或服务。按公共品(服务)的“公共”程度或效益外溢性程度。可将其分为纯公共品(服务)和准公共品(服务)。评判的依据为该公共品(服务)被生产时，其总收益内部化的程度。

在选择适当的公共服务供给模式的时候，可以按其“公共”程度或效益外溢性程度来进行。对于“公共”程度越高的纯公共品(服务)，应该由政府控制的公共部门提供，对于准公共品(服务)，则根据其“公共”程度判定。“公共”程度较高。偏向政府控制，公共供给；“公共”程度较低。偏向独立，私人供给，“公共”程度越低，越接近于私人品的，政府就可以考虑停止供给，完全由私人独立供给。

独立的私人部门供给的公共服务公共程度低，可以等同于私人品由私人部门独立供给。典型的供给模式可以是私人组织、自助群体、志愿者、非营利组织等。

与独立的私人部门供给对应的是政府控制的公共部门供给。这类公共服务公共程度偏大，非竞争性非排他性的属性最强，趋向于纯公共品(服务)。典型的比如国防、基础教育、跨地区的公共服务供给等。这类公共服务如果由私人部门供给，效率会很低，而其影响的地域又较大，或者需要的财政支持不是单一的政府或公共部门所能负担的，甚至对整个国家都有影响，因此必须是政府控制的公共部门供给模式。可以采用的方式包括公私伙伴关系(PPPs)，政府设立的部门企业。政府授权给公共部门，设立政府授权的特别业务机构等。

绝大部分的公共服务供给介于上述二者之间，属于独立的公共部门供给或政府控制的私人部门供给。对于独立的公共部门供给模式主要包括政府机构提供与其职责相应的管理或服务，或者是志愿者行为等。更大部分的准公共品(服务)供给都可以引入竞争机制，采取政府控制的私人部门供给。

(二)契约制及其在公共服务供给中发挥作用的领域

契约俗称合同或协议。契约是签约主体双方基于平等、合意、自由、正义的原则签订的，是一份真实反映双方意志的平等的约定，也是一份权责清晰，具有明确的激励约束规范的约定。它既是签约双方所要执行内容的完整清晰反映，也是对双方责任的约束和对积极履约行为的激励支持。在市场经济下非常有效的契约制，也可以用于某些对公共服务的供给方面。通过对公共服务特征以及供给方式的分析，本文认为属于政府控制的私人部门供给领域是契约制可以发挥作用的范围。

政府控制的私人部门提供的公共服务属于典型的准公共品，如果完全由市场供给(独立的私人部门供给)，会面临供给数量不足的风险，而由政府部门单独供给(独立的或政府控制的公共部门供给)，也会面临质量不高、垄断、寻租等问题。根据权利与义务对等的原则，以及考虑到发挥公私两部门各自的优势，对于一些合乎条件的准公共品(服务)，采取政府与市场配合供给的解决方案会更好。当前在公用事业，国营企业等领域的实践也证明，契约制是一个可行的方案。

目前在我国至少有以下方面可以展开契约制的应用，这些领域都符合政府控制的私人部门提供的特征：一是契约外包(contract out)，私营部门通过商业的途径提供以前由政府所提供的服务，例如建筑物与街道的清洁、废弃物收集、公共设施管理、政策咨询、经济管理、紧急救护、消防、教育、监狱管理、催收欠税、检疫与农业调查等。二是GOCOs(government-owned，contractor-operat―ed)，即政府控制，契约运营，主要应用于军工企业、国防或国家试验室。

三、契约关系构建

在政府控制的私人部门领域提供公共服务，建立契约关系的主体主要是政府、企业、消费者3方，政府与参与提供公共服务的企业签订的契约主要反映政府与企业之间的契约关系，同时也间接反映了政府与消费者，企业与消费者之间的契约关系。政府通过具体的合同与企业确定公共服务的生产，而消费者则通过购买企业生产的产品和服务，间接地参与公用产品和服务安排的决策。构建契约的步骤如下：

第一，确认目标领域是否适合运用契约模式管理，即是否符合政府控制的私人部门领域。

第二，政府作为消费

者的人。要准确理解消费者对公共服务的真实需求，即究竟公共服务如何提供，提供多少，不是政府与企业说了算，而是要如实反应公共服务的真实需求者也即消费者的需求。

第三，选择合格的签约对象。在这一环节要警惕逆向选择的发生。对于有意参与公共服务供给的企业的资质、动机、可行性分析要详细了解核定，坚决避免不合格的企业参与契约的商定。既是保证公共服务的有效供给，也是为了避免国家财物被浪费。

第四。最为关键的是签订详细的契约条款。由于公共服务的特殊性，每一种公共服务的供给都要综合考虑多方因素。政府通过契约协议要明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，规定所要提供的公共服务的量与质，以及提供方式等需要明确的所有要素。

第五，要有完备的监督机制，保证契约条款的履行。相应的规范与惩罚措施要在契约条款里面明确表述，并且要坚决执行。政府为维护公共利益，需对企业的经营行为进行适当管制和监督，避免人也即获权提供公共服务的企业出于对自身利益的追求。不履行契约条款，产生道德风险。从而危害政府和消费者的利益。在理论上，政府接受公民――消费者让渡的部分权利，是公民――消费者的人，必须以公共利益最大化为价值导向。

第六，在一项公共服务被提供之后，一定要有绩效评估体系。从以往专注财政资金使用合规性的考核转到更加关注财政资金使用效率的考核。发挥财政资金应有的扶持和杠杆作用。

第七，针对某项公共服务的提供所签订的契约要有一定的连续性，才能保证对私人部门参与公共服务供给的财政扶持保持连续性，也才能带来公共服务供给的持续性和效果性。一项公共服务供给计划要有长远持续的措施，既保证了私人部门的合法权益，也保证了公共服务产品的有效供给。

四、小结

政府根据与企业签订的契约安排来决定预算分配，并且根据契约约定的公共服务供给规模、质量、方式等内容开展监督和绩效考核，将迫使提供同样服务的公共部门。民营企业就获取财政预算支持和产品的绩效互相进行竞争。这样既打破了政府的低效垄断供给，又带来了公共服务供给数量和质量的提高。因此，在政府控制的私人部门领域选择契约制提供公共服务，将是一个提高公共服务供给效率的有效做法。