京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系建设研究

[摘 要] “加快推进京津冀协同发展，全力打造首都经济圈”已上升为部级重大发展战略，公共文化服务共建共享是促进京津冀一体化发展的重要组成部分，也是京津冀协同发展的必然趋势。自党的“十七大”报告提出“加快推进覆盖全社会的公共文化服务体系建设”的目标后，党中央、国务院对公共文化服务体系建设的重视程度逐步升温。京津冀公共文化服务一体化建设在一定程度上对该区域整体经济发展起到促进作用，文化的融会贯通更是京津冀一体化发展的核心支撑力。本文以京津冀一体化发展为研究背景，以河北省秦皇岛市为研究对象，采用实地调研法和SWOT分析法对秦皇岛市公共文化服务体系建设的现状和态势进行分析，并以此为基础构建京津冀一体化框架下秦皇岛市的公共文化服务体系。

[关键词] 公共文化服务体系；京津冀一体化；实地调研法；SWOT分析法

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 17. 107

[中图分类号] G913.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）17- 0206- 04

2011年5月28日，秦皇岛市成为河北省唯一被列入国家首批31个创建公共文化服务体系示范区的城市，在全省甚至全国范围内承担起为公共文化服务体系建设探索经验、提供示范的重要使命。2014年2月26日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席就“加快推进京津冀协同发展，全力打造首都经济圈”这一重大国家战略性问题主持召开座谈会，京津冀三地代表积极发言，并创造性地提出了公共文化服务共建共享的设想和建议。秦皇岛市作为创建公共文化服务体系示范区之一，在努力提高公共文化服务效能的同时，大力发展京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系建设已成为必然趋势。

1 国内外研究文献回顾

1.1 国外研究现状

M. Pidd（2005）汇集了英国各部门文献，提出公共文化服务体系建设必定是多方合作的结果，如果一方占主导地位，会使文化服务功能失效[1]；Mitchell F. Rice（2007）提出在公共文化服务体系建设中，图书馆的服务永远是一个焦点，且是提高公共服务文化竞争力的主要推动力[2]；Dustin Kidd（2012）指出追求文化服务多样性是一个民主的努力，完善的文化服务体系可以在一定程度上缩小社会差异[3]。

1.2 国内研究现状

李秀娟和高敏（2013）以公众需求为目标导向，通过拟定公共文化服务体系建设实现供需契合的参考指标，提出了供需契合机制建设路径[4]；胡智锋和杨乘虎（2013）提出“免费开放”是全球公共文化服务的成功经验和通行惯例，是国家公共文化服务体系的发展与创新，并指出了未来免费开放实现科学发展、特色发展、全面发展的方向与重点[5]；涂英柯、司林波和孟卫东（2013）通过对京津冀区域经济一体化研究进行综述，提出国内文献虽已非常丰富，但在京津冀一体化研究过程中，缺乏对公共政策服务平台的构建[6]。

1.3 国内外研究评述

纵观国内外学者的研究成果，多从宏观上或针对某省市构建公共化服务体系，基于多地一体化发展构建公共文化服务体系的研究仍为空白。京津冀一体化发展战略的提出引起了国内学者对京津冀区域经济一体化的研究热潮，但对京津冀一体化框架下公共文化服务体系建设的研究却凤毛麟角。京津冀一体化发展对促进我国经济增长意义重大，而公共文化服务建设在一定程度上对经济发展起到积极作用，文化的融会贯通更是京津冀一体化发展的核心支撑力，基于京津冀一体化发展战略构建秦皇岛市公共文化服务体系具有一定的理论意义和应用价值。

2 京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系现状及问题分析

2.1 京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系现状分析

在京津冀区域公共文化服务体系建设中，北京市和天津市公共文化服务体系建设相对完善，且不断朝着品牌化、优质化方向发展。而河北省公共文化服务体系建设虽然在整体上还存在改进之处，但也不乏闪现一些亮点，尤其是河北省三地基层公共文化服务体系建设被当作典范在全国范围内推广。其中，2011年5月，河北省秦皇岛市被列入全国首批创建公共文化服务体系示范区，根据示范区建设要求，截至2012年底，秦皇岛市形成了功能齐全的基层文化设施服务网络，并积极开展创新运作模式，通过“打造本土文化品牌、开展本土文化活动、加强非遗保护传承”三大举措，大力提升服务品质，取得了显著成效：①秦皇岛市在长期保持人均文化事业费用支出第一的基础上，丰富物质载体，大力推进服务设施网络化；②秦皇岛市为满足市民高品质文化需求，通过采取激励手段、加大投入等措施铸造名优品牌，促进服务供给品质化；③秦皇岛市以文化惠民为落脚点，优化资源配置，实现服务方式便捷化。

2.2 京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务存在不足

2.2.1 公共文化服务供需发展不平衡

秦皇岛市甚至京津冀区域现有公共文化服务体系供需发展不平衡，主要体现在以下两个方面：①京津冀三地政府在公共文化服务建设中缺乏合作意识，造成文化供给方式较为单一，无法满足群众多样化、多层次的公共文化服务需求；②京津冀地区作为一个整体，在公共文化服务建设中，资金、人才、基础文化设施向北京单项聚集，各项资源的分布极为不合理，造成公共文化服务供过于求和供不应求的现象在京津冀区域内同时出现。秦皇岛市虽初步形成了城乡基础文化设施星罗棋布、基础文化工程争相辉映的格局，但与北京、天津相比，其维持后续建设的各方面资源仍相对不足。

2.2.2 文化创新意识淡薄

秦皇岛市甚至京津冀区域现有公共文化服务建设缺乏创新性，部分基础文化设施和文化服务供给方式已陈旧过时，而京津冀三地仍在一定程度上存在重复构建此类项目的情况。然而，文化缺乏创新不利于激发社会活力，无法提高人民群众对公共文化的满意度与参与度，也就会丧失了其对社会经济增长的促进作用，严重时还会给京津冀的发展增添负担。

2.2.3 公共文化服务监督不力

秦皇岛市甚至京津冀区域在公共文化服务体系建设中监督力度不到位。①京津冀三地在公共文化服务建设方面缺乏统一、高效的绩效评估体系，对公共文化服务体系建设完善程度仍然停留在感性认识上，建设的盲目性较强；②未设有人民群众文化需求反馈绿色通道，没有很好地发挥人民群众的监督作用。

3 京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系态势分析

SWOT分析是由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出的一种企业竞争态势分析方法，通过评价企业自身内部的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）以及竞争市场上的机会（Opportunities）、威胁（Threats），在制订企业发展战略前对企业进行全面深入分析以及竞争优势定位。SWOT分析应用范围广阔，同样适用于公共文化服务领域。

3.1 优势

秦皇岛市积极配合京津冀区域构建公共文化服务一体化的内在优势已经具备。①秦皇岛市作为河北省的一部分，毗邻北京、天津，且是环渤海海岸带上的主要经济发展力量，具备构建京津冀一体化公共文化服务的区位优势和经济优势；②自从党的“十七大”报告提出“加快推进覆盖全社会的公共文化服务体系建设”目标以来，京津冀三地在完善公共文化服务体系和提高服务效能上始终保持高度热情，河北省对公共文化服务更是日益重视，对自身公共文化服务体系建设力度也不断加大，尤其是秦皇岛市的公共文化服务体系建设已取得显著成效，为京津冀公共文化服务一体化发展奠定了前期基础。

3.2 劣势

秦皇岛市在京津冀地区公共文化服务一体化建设中存在的主要问题有3方面：①京津冀三地存在文化壁垒，公共文化服务发展参差不齐，与北京、天津相比，河北省包括秦皇岛市在内的公共文化服务建设相对落后，成为阻碍京津冀一体化进程的“短板”；②人才分布不均，北京、天津是人才的聚集地，且京津冀三地间仍存在明显的“河北北京、天津”人才单向流动现象，这种差异使河北省的经济、文化发展陷入了困境；③京津冀三地在公共文化服务体系建设方面合作意识淡薄，“京津冀区域经济一体化、创建首都经济圈”在被纳入国家“十二五”规划后，人们专注于环渤海地区第三经济增长极的创建，却忽略了文化在经济发展中不可替代的核心作用，而忽视文化一体化发展势必制约“首都经济圈”的创建。

3.3 机遇

秦皇岛市在深化京津冀区域公共文化服务体系建设中面临诸多新机遇。①加强公共文化服务体系建设是满足我国经济社会发展要求不可或缺的一部分，而京津冀一体化发展的提出是站在国家战略的高度，这为其公共文化服务体系建设提供了新思路、新方向；②京津冀文化一体化发展是促进更好、更快创建环渤海区域第三经济增长极的剂，而创建首都经济圈使得京津冀公共文化服务一体化建设成为必然趋势；③面对城市化发展以及人们生活方式与价值观念深刻变化带来的新挑战、新要求，秦皇岛市在积极参与深化京津冀区域公共文化服务体系建设同时要与时俱进，抓住机遇，寻求突破口。

3.4 挑战

秦皇岛市在参与京津冀区域公共文化服务一体化建设中也面临诸多挑战与难题。①促进京津冀区域公共文化服务一体化发展必须保证京津冀三地人才分布均匀合理，目前河北省相对于人才资源过剩的北京、天津来说，无论是人才总量还是人才密度都严重匮乏，而人才转移是一项成本巨大的工程，如何保证人才转移之后的预期效果和防止人才单项流动的再次发生，又是一个新的重大难题；②京津冀区域公共文化服务一体化发展不是简单的趋同，需明确三地的功能定位和建设重点，使其公共文化服务体系建设对内是遥相呼应、各具特色的，对外是开放包容、融为一体的，秦皇岛市如何准确把握自身在京津冀区域公共文化服务体系建设中的位置，并有针对性地进行合理投资是其公共文化服务体系建设的又一难题。

根据SWOT分析得到以下启示：① 优势机遇策略（S-O），以“京津冀一体化发展趋势”为依托，顺应城市化发展步伐，注重创新，寻求突破口，加强京津冀地区公共文化服务体系建设；② 优势挑战策略（S-T），秦皇岛市可利用自身区位优势大力发展经济，吸引人才，在京津冀一体化发展中发挥积极性、主动性；③ 劣势机遇策略（W-O），借助创建首都经济圈的势头，积极主动培养自身合作意识与合作能力，明确自身在京津冀区域公共文化服务建设中的战略定位并有所行动；④ 劣势挑战策略（W-T），建立健全符合京津冀一体化发展的公共文化服务建设政策体系，成立京津冀区域公共文化服务建设专项基金，鼓励当地政府在一体化发展中不断探索、大胆尝试。

4 京津冀一体化框架下秦皇岛市公共文化服务体系构建

在对秦皇岛市公共文化服务现状分析和SWOT分析的基础上，以京津冀一体化发展为前提构建了政策、资金投入、公共文化设施、文化服务供给、文化服务队伍和督导考核评估的6个公共文化服务体系。

4.1 政策体系

2012年12月，秦皇岛市正式启动国家公共文化服务体系示范区创建活动，市委、市政府出台了“关于创建国家公共文化服务体系示范区的实施意见”，指导其全面完成国家公共文化服务体系示范区创建标准中的各项工作任务。适用、高效、可行的一体化政策体系是构建有效的京津冀区域公共文化服务体系的前提，秦皇岛市地方政府应基于京津冀一体化发展战略制订相应的地区政策框架及相关配套指引，对各项建设工作制订详细、可行的标准，以加强对京津冀一体化框架下公共文化服务体系建设的监督和控制。

4.2 资金投入体系

秦皇岛市在参与京津冀公共文化服务一体化发展前期需要大量的资金支持，应完善资金投入体系，保证基于京津冀区域秦皇岛市公共文化服务体系的顺利建成和良好运行。①在以政府公共财政投入为主的前提下，鼓励非公资本进入公共文化服务领域，扩大资金来源；②成立京津冀区域公共文化服务建设专项基金，此基金应以平等、互利、合作为前提，以从全局上促进京津冀公共文化服务一体化发展为最终目的，在各地区间合理分配，改善资源分配不均的现象；③应将各方投入资金全部纳入预算管理范围，并强化对资金收入、支出与结余的审计与监督。

4.3 公共文化设施体系

结构合理、覆盖范围广阔的公共文化设施是京津冀区域构建公共文化服务体系的物质基础。①秦皇岛市公共文化服务体系建设，应服从京津冀区域公共文化设施建设的统一规划管理，以实现京津冀三地公共文化设施的整体布局为导向，有效避免部分公共文化设施的重复建设；②为使每项公共文化设施建设既满足一体化发展要求，又符合地方实际，应建立自上而下的任务主导机制和自下而上的利益反馈机制。

4.4 文化服务供给体系

公共文化服务供给是满足人民群众基础文化需求的客观要求，京津冀公共文化服务供给的趋同化发展，能够在一定程度上缩小三地人民对公共文化服务的认识差距，进而发挥人民群众对京津冀公共文化服务一体化发展的促进作用。①应成立公共文化服务供给培训机构，制订统一的文化服务供给标准，用实际行动促进京津冀三地文化服务品质的共同发展；②需完善激励机制，促使秦皇岛市在文化服务供给中始终保持热情，不断贴近群众，紧扣时代脉搏。

4.5 文化服务队伍体系

文化服务队伍是现代公共文化服务体系的活力源泉，更是支撑京津冀公共文化服务一体化发展的必备要素。①应明确自身在京津冀一体化建设中的功能定位，进而有针对性地发展经济，利用自身优势吸引人才，改善“河北北京、天津”的人才单向流动现象；②应制订人才培养方案与人才储备方案，为推动京津冀公共文化服务一体化发展提供后续力量。

4.6 督导考核评估体系

督导考核评估能够将京津冀三地政府，在公共文化服务一体化建设中所取得的成效予以透明化，是督促三地政府加快合作步伐，共同构建京津冀区域公共文化服务体系的外力保障。①应建立一整套科学客观、操作性强的评价体系，对京津冀区域公共文化服务体系建设进行严格的综合评价，激发当地政府及人民群众在推进京津冀协同发展中的自觉性、主动性和创造性，鼓励其在京津冀公共文化服务体系建设中不断探索、大胆尝试；②应设立文化监督站，收集广大人民群众的意见，积极发挥人民群众的监督作用。

总之，大力推进京津冀公共文化服务一体化发展已成为必然趋势，秦皇岛市应抓住机遇，迎接挑战，以京津冀公共文化服务建设统一规划管理为导向，积极主动加强京津冀三地政府的紧密合作，在公共文化服务建设中不断探索、大胆尝试，提高公共文化服务效能，为推进京津冀区域公共文化服务体系建设贡献一份力量。

主要参考文献

[1]M Pidd. Perversity in Public Service Performance Measurement[J]. International Journal of Productivity and Performance Management， 2005（5/6）：482-493.

[2]Hallvard Moe. Defining Public Service beyond Broadcasting：The Legitimacy of Different Approaches[J].International Journal of Cultural Policy， 2011，17：52-68.

[3]Dustin Kidd. Public Culture in America：A Review of Cultural Policy Debates[J]. The Journal of Arts Management， Law， and Society，2012（1）：11-21.

[4]李秀娟，高敏.公共文化服务体系供需契合机制建设路径[J].现代商业，2013：278-279.

[5]胡智锋，杨乘虎.免费开放：国家公共文化服务体系的发展与创新[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2013（1）：139-146.

[6]涂英柯，司林波，孟卫东.京津冀区域经济一体化研究综述[J].商业时代，2013（26）：136-138.