墨西哥城治理空气污染对策研究

墨西哥城20世纪90年代初被联合国评为地球上污染最严重的城市，经过20多年的不懈治理，其空气质量已有了很大改善，根据2010年的监测数据，空气中的铅含量相比1989年减少了98%，二氧化硫减少了88%，PM10减少了68%，一氧化碳减少了80%，空气状况和美国洛杉矶市相当。北京目前正受到以PM2.5为代表的大气污染的困扰。同样是发展中国家的大城市，墨西哥城的空气治理经验值得我们深入研究和借鉴。

一、墨西哥空气污染的原因

墨西哥城之所以发生严重的空气污染，主要是由三个方面的原因造成的。一是地理因素，墨西哥城是墨西哥合众国的首都，它坐落于墨西哥河谷中央、海拔2240米的高原上，除了北面，三面被呈马蹄铁形状的3000～5000米的高山包围，空气稀薄，氧气含量仅为海平面地区的77%，而且盆地地形阻挡了空气流通。二是气候因素，墨西哥城处于北纬20度（与我国台湾纬度接近），属亚热带气候，紫外线照射强烈，每年的12月至次年的3月，受高气压控制，处于静风状态，高空大气温度高于地面温度，阻碍了空气的上下对流，导致地面频繁出现严重的臭氧等空气污染。三是排污因素，墨西哥城人口多达2120万，集中了全国约1/2的工业、商业、服务业和银行金融机构，是全国的政治、经济、文化和交通中心。拥有420万辆机动车和5万家工厂，以及1万多家从事服务业的企业（公共浴室、医院、旅馆），产生成千上万吨二氧化硫、氮氧化物、碳氢化合物等空气污染物。这些污染物经光化作用，产生对身体危害更大的PM2.5、臭氧等污染物。相比传统型城市空气污染，即由汽车尾气引起的氮氧化物和光化烟雾污染（洛杉矶）、由工业生产引起的高浓度二氧化硫、可吸入性颗粒物污染（伦敦），墨西哥城的空气污染属于两者的混合。

二、墨西哥城空气污染的治理过程

从20世纪50年代起，墨西哥城工业开始快速发展，城市规模迅速膨胀，城市化地区从1940年的120平方公里扩展到1995年的1500平方公里，人口则以每年5%的增长速度，从300万猛增至1800万，达到墨西哥国家总人口的四分之一，地区GDP占到国家GDP的36%、能源消耗占国内总量的近20%。从20世纪60年代起，墨西哥城开始出现空气污染问题，但当时没有引起足够的重视。到20世纪80年代中期，墨西哥出现可怕的烟雾天气，导致迁徙到墨西哥城的大量候鸟死亡。据墨西哥卫生部统计，1984年至1988年，因大气污染导致的哮喘、支气管炎等上呼吸道疾病的患者人数从100万激增到220万。墨西哥政府和民众开始认识到空气污染的危害性，于1985年组建国家环保部，开始着手治理大气污染。出台《环境污染防治21条对策》（1986年）和《环境保护100项措施》（1987年），提出将公交车的发动机更换成低污染型、加强地铁和有轨电车建设、限制郊区机车进入城中心、实行机动车尾气检测、提高汽油和柴油质量、安装机动车尾气净化装置等21条措施。1988年，墨西哥政府全面修订了《环境保护基本法》，该年年末，萨利纳斯总统上台，提出将解决环境问题、提高国民生活质量作为《1989—1994年国家开发计划》的目标之一，1989年，启动了《墨西哥城地区空气清洁计划（1990—1995）》，从提高油品、引入替代能源、优化交通系统、限制工业排放、加强生态修复等多个方面，开始对空气污染进行综合整治。到20世纪90年代中期，困扰墨西哥城的二氧化硫和一氧化碳问题基本得到了解决，但是总悬浮颗粒物（SPM）和臭氧浓度依然居高不下。为此，墨西哥城又陆续出台了三个空气清洁计划，更广泛深入地推动大气污染治理工作。经过20多年的努力，墨西哥城的空气质量已经得到根本性改善。

三、墨西哥城大气污染防治的具体对策

（一）出台大气污染相关法律制度和标准体系

墨西哥在1982年就颁布了《环境保护法》，提出大气污染的控制措施。1988年，颁布了《生态环境保护法》，提出了机动车尾气排放标准、强制报废制度、完善工厂废气排放标准等100项对策，明确联邦政府、地方自治体、墨西哥石油公司等国有企业的权责。在此基础上，又出台了《大气污染控制法》和《墨西哥城以及周边城乡车辆污染控制法》。此外制定了排放标准等45个控制大气污染的管制方案，烟囱限高范围、污染物监测方法和监测仪器等相关标准，固定源和移动源的种类和污染物排放标准、总量控制标准以及废气检测装置的性能和测定方法标准。还针对每种废气产生源，出台了具体的监测标准。

（二）大力开展大气污染监测和预警

1966年墨西哥政府在墨西哥城建立了4个监测站，开始监测二氧化硫和总悬浮颗粒物等空气污染物；1977年，引进自动监测设备；1995年，进一步完善大气自动监测网，将首都圈监测站点增加至33个；1997年设立了自动监测中心，接管原属渔业资源环境部的监测站。由于氮氧化物、硫化物、总悬浮颗粒物（PST）主要来自电力、水泥等产业，墨西哥政府强制要求工厂等固定污染源安装污染物自动跟踪监测器，将监测信息实时传送给监测局。

为了便于市民了解，墨西哥政府选取了五种污染物（悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧）每天在新闻媒体上公布，每一项污染物都有一个污染指数基准值（IMECA），以二氧化硫为例，将其24小时平均浓度0.13ppm定为IMECA基准值100，当其浓度达到0.35、0.56、0.78、1ppm时，对应的IMECA污染指数为200、300、400、500。如果污染指数超过250，墨西哥城就会启动首都圈内的工厂限产和机动车限行的紧急措施，超过300，所有的学校停课。

（三）以治理机动车为重要抓手，采取综合治理

墨西哥城空气污染的主要来源是机动车。从20世纪80年代以后，墨西哥城机动车数量迅速增长，到1994年机动车数量达到270万辆，并且车辆平均使用年限达到八年半，由于高原地区氧气不足，燃烧不充分，导致汽车尾气污染物浓度非常高。据墨西哥城1998年统计，汽车尾气贡献空气污染几乎全部的一氧化碳、40%的氮氧化物、20%的二氧化硫和35%的PM10等。所以墨西哥城将大气污染防治的重点放在机动车上。

首先，强制实行汽车尾气检测和维修。墨西哥城要求所有机动车辆每半年进行尾气排放检测，排污超标的车辆严禁上街行驶。

其次，采用车辆限行制度。墨西哥城自1989年开始实行“一周限行一天”的车辆限行制度。根据汽车尾号，贴上不同颜色的标识，根据颜色标识限行，违反者将受到高达一个月工资（最低月工资标准）的罚款。在重污染天气，还实行双限行。1997年至1999年，墨西哥进一步完善限行制度，按照尾气检测排放情况在车辆上贴上“0”（新车，符合严格的排放标准）、“1”（符合一般排放标准）和“2”（符合最低排放标准）标志。贴有“0”标志的车辆行驶不受限制；贴有“1”和 “2”号标志的车辆，平时每周限行一天。在重污染天气，对“2”标志的车辆进行管制。1999年以后，墨西哥又提出在大气污染紧急状态下，第一阶段（头3天）先对“2”标志的车辆实行双限行，第二阶段（3天以后）“2”标志车全部停驶，“1”号标志车每天早上5：00至晚上22：00期间限行，停驶50%的公车，该政策延续至今。

第三，采用低硫、无铅和清洁的燃料。要求墨西哥城300个重污染工厂将燃料由重油替换为天然气、低硫柴油，并向首都圈内的企业提供工业用低硫汽油。同时，还积极引进使用天然气和液化气的公共交通工具。

第四，加强对污染工厂的管控。针对严重的空气污染问题，墨西哥城要求所有工厂生产时间缩短30%。1992年至1994年，墨西哥环境监察局针对首都圈的固定污染源，采取月均500次的现场检查，关闭了其中37家（占0.5%），限制617家（占4.6%）生产，并对9057家（占68.3%）提出技术改造建议。1994年以后，又实行新一轮的工厂和机构的废气排放管控，提出在重污染天，工厂要减少30%—40%的生产量。

第五，利用绿植净化空气。墨西哥政府在1989年至1991年的全国发展计划中提出在全国开展绿化运动，尤其是大力加强农村地带和生态保护区的绿化，建设人工公园，并设立专人看守森林。1991年墨西哥城周边植树达到10万棵。至今，墨西哥城森林面积已达1600多平方公里。

（四）连续有力的空气污染行动计划确保治理工作落实有力

1989年，墨西哥出台了《墨西哥城地区空气清洁计划（1990-1995）》，提出石油生产要符合国际标准，重油和柴油生产要脱硫，安装硫和碳氢化合物的捕捉装置和废气排放监测设备，增加轨道交通里程，使用天然气等清洁能源等41条行动方案。1996年，出台第二个《墨西哥城地区空气清洁计划（1995-2000）》，该计划提出到2000年减排碳氢化合物50%，氮氧化物40%，悬浮颗粒物45%，具体措施包括：推动第二、第三产业的产业升级和清洁能源替代，大力发展新能源汽车，建立安全有效的公共交通系统、统筹考虑首都圈的城市发展、交通和环境、加强环境相关的科研教育。2001年，推出第三个《墨西哥城地区空气清洁计划（2002-2010）》，与前两次规划不同，该规划在制定过程中不仅广泛吸收联邦和地方政府机构参与，还面向全社会征求意见，鼓励民众参与规划，并首次运用前瞻性规划方法，在评估未来10年内人口增长和城市扩张带来污染总量增长的基础上制订治理措施。规划目标包括：消除臭氧污染指数超过200的极端重度污染天；将PM2.524小时平均浓度控制在65ug/m3以下，年平均浓度控制在15ug/m3以下；消除一氧化碳8小时平均浓度超过9ppm的污染天等。至2010年，除PM2.5年均浓度未达标外，规划目标基本实现。

目前，墨西哥城正在执行第四个《墨西哥城地区空气清洁计划（2011-2020）》，该计划提出在此前治理工作基础上将主要污染物排放量再减少50%，换言之，在今后9年的时间里，墨西哥城的减排总量将达到过去20年的总和。主要措施包括加强居民健康防护、降低能耗、提高能效、降低机动车排放、推行环保技术改造、倡导环保意识和公众参与、园林绿化、强化科研等八个领域，提出81条举措和116条行动，并对每条行动列出了责任单位、实施时间表、所需经费等。由于该计划可操作性很强，被墨西哥州州长誉为“30年来最好的空气治理综合计划”。

（五）建立多部门联防联控的组织体系

墨西哥城大气污染防治工作能产生显著成效，离不开它科学的分工协作组织管理体系。这个组织体系包括三大机构：一是国家渔业资源环境部，该部内设环境局和环境监察局。环境局负责环境保护的政策制定、科技研究等。环境监察局负责巡视工厂排污情况、发现并纠正违法行为，处理民众的投诉举报等，它在各个州都有派出机构，负责与当地政府协作，共同开展环境保护工作。二是墨西哥城环境署，负责开展大气监测调查以及相关科研监测机构的管理。三是首都圈环境保护委员会（AMCM），该机构由渔业资源环境部、卫生部、教育部、交通运输部、能源矿山工业部、墨西哥州政府（毗邻墨西哥城，从东、西、北三面环绕首都）、墨西哥联邦区（即墨西哥城）、墨西哥石油公司、联邦电力委员会、墨西哥城环境署、墨西哥石油研究所等多个部门组成，负责墨西哥城大气污染警报、制定优化城市交通网络规划、加强机动车尾气检测、推广无铅汽油等工作。

（六）将维护民众健康作为大气污染治理的首要策略

墨西哥城政府高度重视大气污染对民众健康的影响，在《墨西哥城地区空气清洁计划2011-2020》中提出一系列保护民众健康的措施。一是分析研究细颗粒物、臭氧、氮氧化物等污染物对各类人群的健康影响，确定高危人群，依照研究结果制定危害分级标准体系，确定大气污染治理的重点区域和重点目标。二是不断升级自动环境质量监测体系，确立各类污染物浓度预警机制，信息警示公众或特定高危人群在特定时段避免进入重度污染区域。三是研究制定简便可行的防护措施，并加大宣传力度，保证公众能够采取一定的自主防护措施。四是针对大气重度污染制定应急预案，实行各级单位责任制，确定各主体届时采取相应的行动，并着力加强幼儿园、学校等易感人群聚集区的防护。五是建立长期评估体系，定期评估污染对健康损害造成的医疗费用支出等经济损失，达到“算大帐”、“看整体”的目的，为经济与环境的协调发展提供科学依据。

（七）为治理大气污染多渠道筹资，建立长期资金保障机制

大气污染治理时间长、耗资大，为确保治理工作获得长期稳定的资金支持，墨西哥城建立了以政府为主体的多渠道筹融资体系。该体系由四部分组成。一是政府财政预算支持。墨西哥联邦政府、墨西哥州政府和墨西哥城政府均将环境治理费用列入年度预算，专款专用。二是墨西哥谷地环境信托基金。该信托基金由墨西哥联邦政府、墨西哥州政府和墨西哥联邦区政府共同创立，资金来自对机动车和企业征缴的排污费，主要用于资助环保教育、环境自动监测网络建设、机动车油改气等28个长期治理项目。三是发展银行优惠贷款。墨西哥发展银行每年拨出一定的优惠信贷额度，并与世界银行、泛美开发银行、日本国际合作银行等国际金融机构合作，重点支持中小企业的环境改造项目。四是国际援助。对于难以收回投资的环保项目，墨西哥城积极争取国际援助，每年均与美国环保署、日本国际合作署、德国技术合作公司（GTZ）等机构进行项目合作，获得资金援助。

（八）通过教育和文化培养，推动公众参与环境污染治理和保护

墨西哥城通过大量调研发现，虽然经过广泛宣传，民众普遍认识到空气污染的危害，但仍存在较大误区，即认为环境污染是由外部原因造成的，自身努力对于改善空气质量无济于事。此外，在环保意识上，不同群体差别较大，受教育程度高的高收入群体环保意识较强，低收入群体较弱。

为此，墨西哥城政府采取了一系列措施加强全体市民环保意识教育，提高公众参与环境保护行动：一是将环保课程纳入基础教育范畴，在正规教育体系下讲授环保案例和个人应采取的环保行为；二是在调研不同社区、不同群体对空气污染的认识情况的基础上，有针对性地进行宣传，重点是鼓励民众减少驾车出行和养成良好的驾驶习惯；三是政府率先垂范，带动社会参与，一方面鼓励公务员在工作地点就近居住，并推行错峰工作制度，另一方面简化行政工作流程，推广电子政务和网上办公，尽量减少公众前往政府部门办事，鼓励有条件的公司企业实行远程办公；四是积极听取公众对清洁空气规划执行情况的反馈，与相关社区建立顺畅的沟通渠道，定期交换意见，为市民积极参与规划的实际执行和调整提供参考；五是开展全民绿化运动。1990年，墨西哥城推行“每户一树”运动，种树145万棵。