近十年国内非政府组织研究述评

摘要：非政府组织研究已成为政治学、社会学、民族学、法学等学科共同关注的热门话题。国学者近十年的研究成果形成了三大研究主题，即非政府组织与社会建构方式的转型、非政府组织与政府的互动关系、非政府组织与公共治理范式的选择，达成了两大研究共识，即非政府组织是推进民主政治建设的重要力量、非政府组织是实现政府职能转型的微观社会基础。

关键词：非政府组织；社会转型；政府职能；社会治理

中图分类号：C912.21　文献标识码：　A

文章编号：1004－0544(2011)11－0085－03

近十年，国内学术界对非政府组织的研究表现出极大的兴趣与极高的热情，推出了一批学术见解深邃、学术影响广泛的研究成果。非政府组织研究已突破单一学科领域的局限，成为政治学、社会学、民族学、法学等学科共同关注的热门话题。尽管学界同仁对非政府组织研究中的若干问题尚存争论，但是，令人欣喜的是既有研究主题及研究共识的形成必将推进非政府组织研究的系统化、本土化。

一、研究背景

国内非政府组织研究的勃兴缘于当代中国社会治理方式的变迁与社会治理理论的嬗变。

社会治理方式的变迁引发和促动了理论界对非政府组织的关注。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和社会主义民主政治的发展，民众参与社会服务和管理的积极性不断高涨，中国原有的社会结构面临着社会治理方式变迁的巨大挑战。市场经济的发展不断加速资源流动，不断解体社会的整体性、同质性，使得中国社会的自治空间逐步扩大，由国家和政府主导的时代缓步进入由市场和社会主导的时代，社会权利已开始逐步回归和转移到社会领域本身。以公民为自治主体的社团组织、社会基层自治组织(包括村民委员会)等非政府组织改变了旧有的社会管理格局与模式，使人们彻底走出对国家、政府的依附心理。转型期社会管理方式的变革无疑为非政府组织的兴起提供了社会生态背景。截至2010年底，全国共有基金会1697个，社会组织41.6万个，与改革开放初期相比有了飞跃性的增长。非政府组织的空前发展吸引了不同研究领域众多学者的关注，非政府组织研究已经取得了丰硕成果。

社会治理理论的嬗变打开和拓展了非政府组织研究的理论空间。毫无疑问，非政府组织的理论研究依然归属于社会治理的理论范畴，必须借助社会治理的话语体系。早在20世纪90年代，俞可平、徐勇、邓正来、景跃进、马长山等中国学者就提出了适应中国社会转型的本土化社会治理理论。“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。从对象来看，治理具有广泛适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。进入20世纪90年代之后，社会治理理论的视角发生了很大的改观，研究者“开始关注诸如非政府组织和非营利部门的作用及其与国家和市场的关系等更加一般的理论问题，双方开始找到理论的切合点。”社会治理理论为非政府组织研究提供了理论基础和分析架构，而非政府组织研究则契合了社会治理理论的研究主旨和根本精神。

二、研究主题

综观十年来国内学术界非政府组织的研究成果，我们不难发现：无论是非政府组织兴起的社会背景的考量，还是非政府组织承担的角色功能的分析，无论是非政府组织与国家、政府关系的理论阐释，还是非政府组织可持续发展的路径探寻，诸多学理追问与实证研究都是围绕如下三大主题深入展开的。

一是非政府组织与社会建构方式的转型。林尚立博士认为，非政府组织的兴起深刻改变了中国社会的建构方式，“使中国原有的组织化社会的社会建构体系面临社会组织化的社会建构体系的挑战”。组织化社会与社会组织化，是不同类型的两种社会建构方式，前者是依靠政治力量支持的组织体系来建构社会，发生于1949年后的中国；后者是依靠经济力量支持的市场要素(如自由的资本、独立的个体、多元的网络等)来建构社会，发生于20世纪90年代的中国。“中国的市场化改革为非政府组织的生存与发展留下了广阔空间，”政治控制的松动和市场化带来的所有制结构的多样化，产生了政府控制之外的资源，使得非政府组织有可能不完全依赖于政府而独立生存与发展。同时，市场化带来的利益主体的多元化、人们需求的多样性、社会中间层的形成以及国际交流合作的增加，也成为非政府组织发展与社会建构方式转型的外在动因。

从一定意义上讲，非政府组织的成长又是推进社会建构方式转型的内生动力。现代化是社会建构方式转型的价值追求及终极目标，然而，现代化的过程“是一种现代性不断排挤传统性的过程。在这个过程中会出现大量的不稳定现象，严重的如战争，暴力冲突，轻微的如不服从法律。不稳定的潜台词是对权力和秩序的缺乏认同、信任和忠诚。大量涌现的非政府组织以满足人们的多元化需求及精神慰藉避免了社会动乱的发生，因为非政府组织可以为公民提供政治体系之外的参与国家与社会管理的渠道，承接由政府剥离、转移出来的那部分公共事务管理；同时，社会公民从管理实践中学习和训练了自治、守法等民主素质。

二是非政府组织与政府的互动关系。在中国现实的政治境遇下，非政府组织与政府组织之间存在着冲突与合作的双向互动关系。一方面，由于政府在社会领域的部分退出与非政府组织在社会领域的迅速崛起，两者在价值目标的追求及公共资源的占有方面或多或少地存在着局部性冲突。政府组织在中国的政治体系与权力结构中，始终处于中心地位，发挥主导作用，以政治权威表达对国家利益的维护，以公共赋税支持和实现公共管理；与政府组织不同，非政府组织的政治合法性来源于行政许可与民主自治，是社会治理结构转型中制度选择的产物，以民众的利益诉求表达对民主进程的关切，以公众的捐献或财政补贴分享或争夺公共管理的有限领域。另一方面，中国共产党适时提出的科学发展的执政理念与构建和谐社会的执政目标，为非政府组织的发展创设了良好的制度环境，也为构建非政府组织与政府组织的合作伙伴关系提供了理论基础。一些学者认为，在中国政治空间转换的进程中，现代化目标可以调动和整合包括非政府组织在内的各种社会资源，以帮助政府解决它所关心的社会问题，非政府组织可以利用国家权威及其符号合法化自己，主动把自己纳入国家行政体系，充分利用私人关系等非制度性手段，积极主动和政府沟通，取得政府的信任，建立与政府的良性互动关系，扮演与政府合作者的角色。

毫无疑问，非政府组织与政府组织的互动关系直接影响社会治理价值目标的有效实现。重构非政府组织与政府组织的互动关系必须建立有别于西方制度变迁理论的分析框架，破除非政府组织与政府组织互动关系中的一些模糊概念，明确非政府组织的权能及行为边界，给予非政府组织成长适度宽容的舆论氛围、更加理性的制度考量。

三是非政府组织与公共治理范式的选择。非政府组织

的发展是推进社会民主管理与建立公共政府的重要前提。在当代中国社会结构转型的进程中，“具有现代特征的国家与社会并列的二元架构已经开始逐步形成，在这样的架构中既有私人领域中的利益和自由的主张与诉求，也有公共领域中的关怀和秩序的期望与认同。”两大领域管理范围与管理权能的差异使公共治理范式的选择成为必然。

在市场经济条件下，经济制度的变迁是公共治理范式创新的动力。市场“完全理性”的缺乏使政府在制定规则与提供服务这两个方面常常陷入“错位”、“越位”、“缺位”等尴尬境地。如果政府不能实现对公共利益的维护及公共精神的追求，那么人们会质疑政府的发展目标。在民主秩序框架下成长起来的非政府组织正好契合了政府的公民本位、社会本位的理念，为公共治理范式的选择提供了实践依据。

三、研究共识

因学科视角及研究方法的差异，学界同仁关于非政府组织的某些具体问题的研究观点尚存分歧。但是，他们对非政府组织角色功能的研究已经形成共识。

首先，非政府组织是推进民主政治建设的重要力量。社会动员和社会参与是民主政治的基本要素，也是民主政治建设的重要内容。在一个社会结构分化的现代社会，传统的政治参与和社会整合方式显然无法适应专业化、团体化社会表达和社会参与的需要，也无法满足多元化社会的民主政治诉求。市场经济体系的构建过程也是一个利益关系不断调整的过程，它在给公民带来普遍利益的同时，也造成公民之间的利益差距；在满足公民利益愿望的同时，又激发公民更大的利益期望和利益追求。因此，“公民在争取自己利益的过程中，必然要了解和参与与自己利益关系密切的政策、法律的制定和实施。”公民参与公共决策和公共管理的深度及广度，直接影响政府决策的透明度及公信力，在这一方面，非政府组织可以发挥十分重要且不可替代的作用。

19世纪法国自由主义政治思想家托克维尔通过对美国式民主的考察，得出了这样的结论：以社会力量制约公共权力是现代民主的最佳选择。托克维尔发现，美国存在着无数为了各种目的而组织起来的自愿性社团，在这些社团中，美国人有了自治的经验并养成了自治的习惯；这些社团形成强大而有序的社会力量，对国家权力起到了制约和平衡作用，使美国的民主制度得以实现。近十年来，国内学者一致认为，中国社会转型的目标是构建一个自主的能够自我建设与自我协调并能够有效监督和影响公共政策的健全社会，而非政府组织的出现使这一目标的实现得以成为可能。社会自治开辟了以社会力量制约公共权力的新路径，它主张社会权力向社会自身的回归，通过公民参与基层自治(包括村民自治)逐步建立多元化的新型公共管理架构，实现政府、市场与非政府组织三者相互信任、相互合作、相互制衡的理想社会境况。非政府组织的存在与发展代表了社会自治的发展方向，它可以在社会管理中培育公民的主体意识，满足公民的各种合理诉求，消解各种社会矛盾，维护转型期的社会稳定。

其次，非政府组织是实现政府职能转型的微观社会基础。在现代政治学及经济学研究中，政府职能体系可分为政治职能与公共管理职能两大部分，而公共管理职能又分为经济管理、文化管理、社会管理等三类职能。当国家对社会经济生活实行全方位干预时，政府的公共管理职能显得更加突出和重要，日益成为社会正常运行必不可少的条件。与此同时，政府职能转变的呼声也日渐高涨，人们需要政府提供更多更优质的公共服务。从政府职能演变的过程来看，政府职能转型的实质就是政府管理方式的转变，就是要构建公共服务型政府。

不可否认，政府职能转型及管理范式创新需要非政府组织的参与与合作。历史上，政府曾经被视为公共事务管理的唯一负责人。现如今，当政府管理手段的变革成为社会的共同期盼时，非政府组织可以在多元治理结构中发挥重要作用，扮演与政府组织在公共管理中“合伙人”的角色。市场经济体制的建立促动了政府职能的调整和分化，政府在管理和服务两个领域都需要借力于社会力量的参与，需要激发更多非政府组织介入公共事务治理的热情，在这一过程中，非政府组织可以有效吸纳相关民众的利益要求，并向政府输送这些利益要求，减少政府的管理和服务成本。“如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进。”政府有选择地退却，非政府组织有选择地进入，二者只有相互信任、相互支持、相互依赖，开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系，才能实现对现代社会的有效治理。

非政府组织作用的充分发挥可以有效促进政府职能的转变。当大量的非政府组织承载了一部分“全能政府”的职能时，政府就可以从纷繁复杂、直接的社会管理和服务事务中解脱出来，专注于社会的宏观规划、间接管理和服务。唯有如此，政府职能转型才会落到实处，真正的“小政府”、“大社会”得以建立。非政府组织的发展和成熟可以推进政企分开、政社分开和政事分开，有利于政府职能转变，有利于建立“以政府主导，非政府组织参与其中”的新型公共事务管理模式，促进经济与社会的协调发展。

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