试论刑事被害人救助的审查程序

一、审查主体

在构建刑事被害人救助程序中，我们建议将救助决定权给予地方县级以上社会治安综合治理办公室。其理由是，刑事被害人救助制度的直接目的是“及时救助因刑事犯罪遭遇特别经济困难的被害人，促进社会治安综合治理”，刑事被害人救助工作与社会治安综合治理具有密切联系。而且，社会治安综合治理委员会是协助党委、政府领导社会治安综合治理工作的常设机构。社会治安综合治理委员会办公室是社会治安综合治理委员会的办事机构，与政法委机关合署办公。它兼备党、政机关的性质，具有既紧密联系政法各部门又不具体从事政法工作的特殊地位，拥有延伸至乡镇、街道的健全组织体系。因此，由社会治安综合治理委员会作为被害人救助的决定机关能够发挥公、检、法三机关的办案优势。对于被害人国家补偿申请的受理和审查机构，学界争议较大。一种观点是由法院行使审查权，［1］即，将人民法院内部的赔偿委员会更名为赔偿补偿委员会并吸收社会上的法律工作者和医疗机构的专家参与。以受理案件地点中级人民法院补偿委员会管辖为原则。其理由在于：法院在案件的审理过程中对被害人的损失数额、被告人的赔偿能力、各方的过错都有全面了解，调取相关案件材料也极为方便，审查被害人是否符合救济条件专业、方便、快捷，而且也方便当事人提出补偿申请。此外，法院更易评估救济金总额的支出，加之审判机关有审级设置，可采取两审终局制度，有利于对裁判的监督。法院可以根据上一年度审理案件中实际发放补偿金的情况向财政部门提出下一年度补偿金划拨报告。另一种观点是由检察院行使审查权，［2］即，在人民检察院内设立一个专门的补偿委员会。其理由是：符合检察机关法律监督的地位，此乃其一；其二，补偿金额的确定并非法律争议，不是必须由法院裁决；其三，检察机关的上下级领导关系可以为申请人申请复议提供有效救济途径。［3］还有一种观点是设立单独的机构受理补偿申请，或直接由民政部门等行政机构行使审查权。［4］其理由是，国家补偿程序本质是行政程序，应由行政机关行使审批权。对于受理补偿申请以及审核补偿申请的机构问题，世界各国的立法并没有统一。总体上，各国补偿机关的设立大致分为三种模式：第一种模式为不专门设立救济决定和管理机关，由现有机关行使该职能。例如日本的地方公安委员会。第二种模式为设立专门的独立的决定机关进行管理。例如，英国的刑事损害补偿委员会。第三种模式为在现有机关内部设立专业部门进行管理。例如，法国在法院内部设置暴力犯罪被害人补偿委员会。韩国在地方检察厅内部设立刑事被害人救助审议会。美国在联邦司法部内设立刑事被害人署。我国台湾地区将犯罪被害人补偿审议委员会设在地方法院及其分院检察署内部。此外，对于审查机构问题也并不存在国际人权条约和人权组织的强制性规定。例如，欧洲委员会在备忘录中指出，成员国可自主确定本国负责受理和审核救济申请的机构。前文已述，补偿程序并非诉讼程序，司法机关并不必然是补偿申请的审查机关。［5］因此，我们认为国家补偿委员会应当吸收社会上的法律专业人士和医学人士参加。在省级社会治安综合治理委员会也须设立刑事被害人国家补偿申诉委员会，负责解决申请人对补偿决定不服而提起申诉的事宜。

此外，构建刑事被害人救助程序中，我们并没有涉及到国家代位追偿的问题。而前文已述，由“最后顺序补偿原则”向“禁止双重补偿原则”转变，为被害人提供更为及时救助已成为域外刑事被害人国家补偿程序立法的共同特征。在刑事被害人救助程序中，我们并未考虑国家代位追偿制度。但在刑事被害人国家补偿制度中，当获取国家补偿成为了刑事被害人的一项法定权利时，为防止刑事被害人获取双重的偿付，当国家向刑事被害人提前支付救济金时，由此也获取了向加害人或其它责任主体行使代位追偿的权利。审判权的消极性和被动性限制了法院行使代位求偿权。当被害人获取国家补偿之后，其向加害者索取民事赔偿的权利将转让给审查机构，由后者以自己的名义或是以被害人的名义代位向加害者求偿，这是被害人国家补偿程序的一般原理。无论是行政机构还是专门的补偿委员会，或者是检察机关，在支付国家补偿之后即可取得对加害者的求偿权，这是各国的共同做法。法国规定由法院行使救济申请的审查权，但它仍然规定了代位求偿制度。为了解决行使代位求偿权过程中，法院不能作为原告向加害者提出索赔要求的问题，法国专门设立了一个“恐怖活动及其他犯罪被害人补偿基金管理委员会”的机构，当申请人申请国家补偿时，应以该补偿基金管理委员会为被告向法院的补偿特别法庭［6］提出诉讼请求，其审查程序类似于民事审判程序。而当法院的补偿特别法庭裁定同意救济申请时，由补偿基金管理委员会根据法院的判决向申请人支付救济金，同时补偿基金管理委员会在支付了救济金后有权代位行使被害人对加害人的权利。由此，既保证了代位求偿权的有效行使，又确保了法院的中立地位。有学者认为，在我国可以由法院来行使代位求偿权。我们认为，如果由法院代位行使对加害人的追偿权，那么就会产生法院以自己名义或以被害人名义向被告人提起民事诉讼的后果，即法院成为了一方当事人。这显然违背了审判中立和控审分离原则。即便被害人得到了加害人的赔偿，他也必须将救济金退还给国家，在此前提下被害人在获得国家补偿后容易失去了继续向加害人索赔的动力，在此情况下，法院唯一的做法是以被害人未能积极配合相关机构追诉犯罪为由，要求被害人退还补偿金。此外，如果被害人在获取国家补偿金后又获取了加害人的民事赔偿，法院应当要求被害人将国家补偿金退还给审查机构。但被害人拒不退还补偿金时，作为审查机构的法院如果以被害人为被告，提讼要求其归还已经获得的国家补偿金，这显然是荒谬的做法。此外，还有学者认为，应由检察机关行使代位求偿权，检察机关在行使该项权利时可以直接对申请人的财产采取扣押等强制措施。［7］我们认为，检察机关不宜行使行使代位求偿权。如果检察机关既行使犯罪的追诉权又行使国家补偿的代位求偿权，这对于被追偿的对象而言是不平等的。此外，对于被害人或其它被追偿对象的财产状况方面的查明能力而言，检察机关并不享有侦查权，因此并不具备查证、取证优势。我们主张，由刑事被害人国家补偿委员会行使代位追偿权。它有权以加害人及其它责任单位和人员为被告向法院提起民事诉讼。一方面作为刑事被害人国家补偿金的管理机构，它本身对申请者的情况比较熟悉；另一方面，由司法机关之外的机构通过民事诉讼的方式行使代位求偿权，有利于保护被告的合法权益。此外，我们认为，不宜为国家的代位求偿权设定时效限制。