论欧洲一体化的政治化进程

摘 要：欧洲一体化的政治化是当前欧盟的重要现象，它正成为欧洲一体化理论研究的重要议程。欧洲一体化的政治化可以被定义为国内政治行为体动员大众关注、参与和推动欧盟决策争论的进程。政治化进程在欧盟的国内选举和全民公决中屡有表现，其原因不仅在于欧盟权力的不断增加，而且和成员国国内政治结构因素密切相关。面对诸多争议，欧盟“去政治化”的对策难以真正奏效。

关键词：政治化； 欧洲一体化；欧盟治理

中图分类号：D81； 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2012）11-0031-08

在当前的欧盟政策和一体化研究中，政治化这个名词出现的频率颇高。它被用来描述冷战后欧洲一体化的一种新现象，即欧盟议题日益卷入成员国国内政治——特别是大众政治和政党竞争而变得更加具有争议性。如今愈演愈烈的欧债危机就是一个明显的例子。为应对希腊、西班牙、意大利等国出现的债务危机而出台的欧盟欧元区货币政策正在欧盟各国被激烈辩论。无论是希腊、西班牙等国的失业者、德国的纳税人，还是英国的退休工人，他们都感到自己的钱袋受到了欧盟政策的影响。愤怒的人们利用媒体宣传、街头抗议和选举投票发出自己的声音。疑欧政党甚至呼吁本国退出欧元、退出欧盟。面对欧洲议题的政治化现象，欧盟官方的应对相对被动，举措无力。本文将从对欧洲一体化的政治化的理论研究和概念分析入手，探讨这个进程在欧洲一体化中的表现及其成因，并试图分析它对欧洲一体化的影响以及当前欧盟的对策，以期对此问题作出初步思考。

一、欧洲一体化理论中的政治化概念

从理论来源上看，欧洲一体化研究中的政治化概念要追溯到新功能主义。菲利普·施密特曾在2005年纪念厄内斯特·哈斯的一篇重要论文中指出，政治化概念是新功能主义理论的遗产。他认为政治化在欧洲一体化中是一个富有动力性但又姗姗来迟的进程。他描述道：“当公民开始关注欧盟如何影响其日常生活，当政党和大型社会运动开始把‘欧洲’纳入其纲领，当政治家开始认识到靠提出地区层面的政策议题会有选举胜负时，整体低调的战略变得更难以实施。幕后的地区官员和利益代表，以及与之结盟的国家公务员，再也不能在布鲁塞尔垄断决策进程了。一体化开始在成员国内部产生明显的‘赢家和输家’，并且不再被觉得是一场所有人共赢的游戏。”①

按照哈斯和施密特这些新功能主义者的早期预测，超国家组织的存在及其成功，将激励原本抱怀疑态度的社会群体接受欧盟或欧共体。这不仅是一种政治外溢，也是公民的态度外溢（attitudinal spill-over）。其中政治化起了重要作用。因为当相关决策变得富有争议时，“这转过来可能导致大众或委托人扩大了对欧洲一体化的兴趣和积极性。由此人们对共同目标明确地再定义可能会发生，它包括对已经实现的最初目标以及正在运作中的新目标的集体承认。最后，行为体可能把期望和效忠转向新的区域中心”[注：Philippe C.Schmitter， “Three Neofunctional Hypotheses about International Integration”，International Organization，Vol.23， No.1， 1969， p.166.]。新功能主义者认为，欧洲一体化的政治化将为欧洲联邦的最后形成铺平道路。

除了早期理论外，后来的一体化研究甚少涉及政治化。进入21世纪，欧洲一体化的政治化进程才逐渐受到重视。在欧洲化研究中，一些学者已经涉及到了这个问题。2003年唐嘉·布泽尔（Tanja A.Bǒrzel）和托马斯·瑞斯（Thomas Risse）提出，欧洲化对国内政治体系的影响主要表现为政治化和社会化两种进程[注：Tanja A.Bǒrzel and Thomas Risse， “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”， In Kevin Featherstone， Claudio M.Rdaelli（eds.）：The Politics of Europeanization，New York： Oxford University Press， 2003.]。克莱迪奥·M·拉迪奥利（Clandio M.Radaelli ）和罗蒙·帕斯克亚（Romain Pasquier）认为，“探索作为政治化的欧洲化，需要更多地关注来自于欧洲一体化的长期动力、冲突、分裂和政治资源分配。从独立变量的角度，聚焦政治化有助于我们标出欧洲化和欧盟政治重组中的赢家和输家”[注：Clandio M.Radaelli and Romain Pasquier， “Conceptual Issues”， In Paolo Graziano and Maarten P.Vink（eds.）：Europeanization：New Research Agendas，London and New York：Palgrave Macmillan， 2007，p.43. ]。2004年拜厄斯（J.Beyers）和凯伦曼斯（B.Kerremans）试图通过研究官僚、政治家和社会利益团体之间的关系来回答“欧洲决策如何被政治化？”的问题[注：J.Beyers and B.Kerremans， “Bureaucrats， Politicians and Societal Interests： How is European Policy Making Politicized？”，Comparative Political Studies，Vol.37， No.10， pp.1119-1150.]。值得关注的是2006年西蒙·希克斯（Simon Hix）和斯蒂法诺·巴托里尼（Stefano Bartolini）就欧盟政体是否应该被政治化进行了一场规范性的辩论。前者认为欧盟的政治化难以避免，并且政治争斗对一体化有好处；而后者则对此未作乐观态度，并提出了一些警告[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics： the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？ ”，Notre Europe， Etudes and Recherches，Policy Paper No.19. ]。此外，2009年杰弗里·切克尔（Jeffrey T.Checkel） 和彼德·卡赞斯坦（Peter J.Katzenstein）还提出了欧洲认同的政治化问题[注：Jeffrey T.Checkel and Peter J.Katzenstein， “The Politicization of European Identities”， In Jeffrey T.Checkel and Peter J.Katzenstein（eds.）：European Identity，Cambridge： Cambridge University Press， 2009， pp.1-25.]。

政治化概念重新走入欧洲一体化理论的研究议程，主要归功于2008年莉斯贝特·霍克（Liesbet Hooghe）和加里·马科斯（Gary Marks）提出的后功能主义理论。以政治化为核心概念，他们指出，当前欧盟政治的现实是：欧洲一体化已经在选举和全民公决中被政治化了，结果导致大众和国内政党的偏好开始具有决定性。她（他）们认为，政治化的核心在于不断增长的政策争论，它能够作为一个决定性的干涉变量来驱动一体化的发展，政治化不仅会改变欧盟决策的内容，而且将影响其进程。然而两位学者和新功能主义者的不同观点在于： 她（他）们提出欧洲一体化被政治化的结果不容乐观，它很可能是消极的，因为政治化会导致更多的政治冲突而不是大众、政党对一体化的功能性支持[注：See Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus”，British Journal of Political Studies，Vol.39， No.1， 2008， pp.1-23.]。20世纪90年代以来，围绕以全民公决和政党选举为重心的大众动员在欧盟引发了众多争端，这是新功能主义者此前未能想到的。施密特本人在评价后功能主义理论时也不得不承认：“没有预料到的是这种动员威胁而不是推动了一体化进程。”[注：Philippe C. Schmitter， “On the Way to a Post-functionalist Theory of European Integration”，British Journal of Political Studeis，Vol.39， No.1，2008， p.211.]

在后功能主义者看来，政治化进程主要发生于政党竞争和大众政治之间的互动。其中政党及其战略对欧洲议题的政治化起到引导作用，而大众则是根本性的驱动力量。霍克和马科斯认为，一个欧洲议题进入大众政治，有时并不依靠它本身的重要性，而在于是否有一个政党会提出它[注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.18，p.9.]。两位学者认为，在当前的欧盟，问题不在于大众是否比以前变得更加疑欧或者亲欧，而是在于大众已经成为欧洲一体化进程中不可忽视的力量，以往精英主导的一体化道路正被改变。霍克和马科斯指出：“决定性的变化是精英们不得不给一群比他们更为疑欧的大众留出空间。在1985年大众能被忽视，但在2005年这不再是一种选择。”②

二、概念分析与定义

后功能主义为欧洲一体化的政治化提供了研究议程，但是它主要对政治化的作用和结果感兴趣，而对政治化的概念本身未能作深入探讨。政治化就其本义而言，意味着把一个议题纳入政治领域的要求或行为，即把与政治无关的事务变成政治的。最早提出欧洲一体化的政治化概念的学者施密特给出的定义是：“政治化首先指联合决策的争议性借以上升的一个进程。”

[注：Philippe C.Schmitter， “Three Neofunctional Hypotheses about International Integration”， p.166.]霍克和马科斯则认为，政治化指在区域一体化进程中不断增长的决策争论。关于欧盟政策和制度的民意动员是她（他）们提出的政治化概念的核心。克里斯托弗·格林—彼德森（Christoffer Green-Pedersen）给出的概念则更为狭隘：他把政治化界定为一种突出的状况，即议题处于政党和选民议程之上。他认为政治化不等同于在某个议题上的政党冲突，因为对政治化来说，在某一议题上以不同的政党立场形式出现的政党冲突是一个必要而非充分条件。政党在许多议题上有不同立场，但它们可能未受关注，也就是说未被政治化[注：Christoffer Green-Pedersen， “A Giant Fast Asleep？ Party Incentives and the Politicisation of European Integration”，Political Studies，Vol.60， No.1， 2012， p.117.]。

相比之下，派特·德·维尔蒂（Pieter De Wilde）对欧洲一体化的政治化的概念分析更为深入。他指出政治化概念具有两个特点：第一个特点是一种对政治的社会性理解。政治化概念被用于描述社会行为体，像政党、大众媒体、利益集团、社会运动和公民等通过大众意见参与欧盟政治。第二，在对政治的动力性和社会性的理解中，政治化具有政治过程的“输入”一面的特点。换句话说，政治化关注正被发出的政策要求及其对政策制定过程和卷入这些过程的制度的影响。维尔蒂把政治化定义为：在欧盟范围内的一种增长趋势，它包括意见、利益或价值的两极分化，以及它们被公开提向政策制定过程的程度[注：Pieter De Wilde， “No Polity for Old Politics？ A Framework for Analyzing the Politicization of European Integration”，Journal of European Integration，Vol.33， No.5， 2011， pp.566-567.]。维尔蒂认为，政治化的这个定义包括三个相互联系的组成部分：一是意见的两极分化。对于同一议题至少存在两种不同的意见，这是政治化产生的基础。政党和利益集团观察到这种意见分歧，有目的地试图操作议题并从中获利。它们组成倡导联盟以统一立场。一般来说，参加反对者一方的政党越多，意见分化对政治化的作用越明显。二是辩论的增强。在欧洲议题上，如果只有意见分化，而没有公开、热烈的辩论，那欧洲一体化依然是所谓“沉睡的巨人”，政治化难以出现。政党的鼓动是辩论在国内政治中开展的关键。而辩论的强度则既取决于辩论的次数、持续时间和频繁程度，也取决于参与辩论的行为体数量。三是大众共鸣。除了意见分化和热烈辩论之外，政治化还需要有大众的共鸣和回应。大众共鸣作为政治化的重要特征，使其区别于欧洲一体化进程中的传统的政府间谈判、游说和技术规制等模式。它表示政治家之间的意见分歧以及由此产生的激烈辩论对于大众是公开和透明的，普通公民也被吸引到这种辩论中来。大众对欧洲一体化的参与可以是直接的（通过选举和全民公决），也可以是间接的（例如媒体的民意调查）。随着越来越多的公民被卷入，欧洲议题的政治化也就越加深入。

总体来看，在政治化的概念中，大众参与（或者如维尔蒂所说的大众共鸣）是一个最明显的基本特征。因为尽管在欧洲议题上，各个国家、各个政党存在分歧和激烈辩论，但假如没有大众参与，它也可能是去政治化的。这使得政治化区别于欧盟传统的两种决策方式：政府间谈判和技术性辩论。莫劳夫奇克通过研究从《罗马条约》到《马斯特里赫特条约》的签订，指出欧洲一体化进程主要是通过数次政府间谈判推动的[注：参见[美]安德鲁·莫劳夫奇克《欧洲的抉择——社会目标和政府权力》，赵晨、陈志瑞译，社会科学文献出版社2008年版。]。政府间谈判作为重要的决策进程，虽然也可以调动和动员国内团体，但它主要是一种幕后讨论，各国代表通过不断协调、辩论和利益交换，最终达成妥协。政府间谈判在缺乏大众和媒体回应的基础上进行，其通过的议题不能称为被“政治化”的议题。欧盟的另外一种决策过程是技术性辩论。新功能主义一直宣扬欧盟官僚的“企业家精神”，这些官僚把欧盟事务视作类似技术性议题来进行处理。他们控制信息和观念，主导一体化决策的进行。技术性辩论脱离大众民主参与，也是一种去政治化的进程。

根据以上学者提出的概念要点，本文为欧洲一体化的政治化下一个简要的定义：它是国内政治行为体动员大众关注、参与和推动欧盟决策争论的进程。这个定义的内涵在于：首先，发动政治化进程的主体是国内政治行为体。它主要是参与政治进程的政党，也可以是利益集团、政治家、大众媒体或其他可以组织政治抗议的团体；其次，政治化的客体是欧盟决策或者作出决策的欧盟制度。再次，推动政治化进程的主要手段是对大众的动员。一方面，对大众的动员使得他们关注欧洲议题及其政治分歧，把它置于突出的国内议程之上；另一方面，大众的民主参与是政策合法性的主要根源。政党等国内政治团体试图通过大众动员来获得他们对其欧洲一体化政策的支持，此外，客观上，政治化进程表现为关于欧盟决策的争论或辩论逐渐上升。围绕支持和反对的不同立场（有时也会有第三方的立场），政党和大众彼此互动，在公共领域就某一欧洲议题展开辩论。辩论越激烈，欧洲议题的政治化程度就越高。在政治化进程中，大众动员导致被耗在欧盟议题冲突上的资源和参与的政治行为体数量不断增长，公民关于欧盟事务的兴趣和参与意识也随之觉醒。争论的上升使得在欧洲议题上的意见分化或分歧愈加明显。

三、政治化进程的表现与成因

霍克和马科斯把马斯特里赫特条约看作欧洲一体化的政治化进程的起点。她（他）们说：“和1991年的马斯特里赫特条约一起，欧洲一体化的决策进入了包括政党竞争、选举和全民公决的有争议的世界。”[注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.7.]经过二十余年的发展，欧洲一体化的政治化进程主要通过两个方面表现出来：国内选举和全民公决。在欧盟成员国的国内选举中，欧洲议题所占的分量日益加重。克里夫德·卡鲁巴（Clifford J.Carrubba）在2001年指出，在欧洲一体化问题上，尽管大众缺少兴趣和足够信息，但他们依然有理性偏好；也就是说在欧盟政策中得利的人倾向于支持一体化，而受损失的则会反对一体化。他认为如果政党对这种意见分化和不同动机给出回应，那一种“选举联系”就会在欧盟政治中出现[注：Clifford J.Carrubba， “The Electoral Connection in European Union Politics”，The Journal of Politics，Vol.63， No.1， 2001， pp.141-158.]。西斯·范德伊奇克（Cees van der Eijk）和马克·富兰克林（Mark N.Franklin）在2004年还认为此类选举联系在欧盟尚不明显，他们指出欧盟议题在国内政治中表现得像“沉睡的巨人”（sleeping giant），这在很大程度上是因为选民在欧盟议题上的态度分化没有在政党竞争中马上获得显示，也就是说选民不能通过选票箱表达自己对欧盟的观点[注：Cees van der Eijk and Mark N.Franklin， “Potential for Contestation on European Matters at National Elections in Europe”， In Gary Marks and Marco R.Steenbergen（eds.）：European Integration and Political Conflict，Cambridge： Cambridge University Press， 2004， pp.32-50.]。然而，实际上这个“沉睡的巨人”的命题在欧盟正在被改变。一项专家调查发现，在2003年的西欧，欧洲一体化是国内政党竞争中第三重要的议题，仅列于税收/消费和解除管制/私有化之后，而在东欧国家，加入欧盟是当时它们最为重要的议题[注：Kenneth Benoit and Michael Laver，Party Policy in Modern Democracies，London： Routledge， 2006， p.160.]。

起初是那些边缘性的极端政党——极左和极右翼政党察觉到选民在欧洲议题上的不满，试图利用这种“选举联系”来增加选票，扩大影响。凯瑟琳·伊德·赖斯（Catherine E.de Vries）通过对英国、丹麦和德国在20世纪90年代和21世纪初的普选记录分析，得出牵涉到欧盟议题的投票行为是条件性的结论，它取决于议题相对于选民的突出性和政党冲突的程度；而这些条件主要由极端政党的政治家们所操纵[注：Catherine E.de Vries， “Sleeping Giant： Fact or Fairytale？ How European Integration Affects National Elections”，European Union Politics，Vol.8， No.3， pp.363-385.]。但是，随着极端政党动员力量及其影响的增强，主流的中间政党正在逐渐改变在选举中淡化欧洲议题的做法。特别在2008年以来的欧洲债务危机中，欧盟成员国国内政治受到了欧洲议题的强烈冲击。一开始，希腊的债务危机只是一个技术性的出资问题，但德国总理默克尔受到国内选民中经济疑欧主义的影响——即德国大众不愿意为欧盟过多承担经济责任——而未立即采取行动。随着欧债危机的扩散，选民对欧债危机中政府回应不力和欧盟要求的紧缩政策不满，导致希腊、意大利、西班牙等多国领导人下台。法国社会党领袖奥朗德在大选中声称，要重新就欧盟财政契约进行谈判。在他上台后，法德就此问题显示出明显的分歧。要紧缩还是要经济增长？要获得欧盟援助还是承受失业、紧巴巴过日子的痛苦，欧盟各国大众争议不断。

政治化在欧盟的全民公决中表现得更为突出。全民公决是指某个国家或地区享有投票权的全体人民对具有重大影响的问题进行直接投票表决。作为公民参与欧盟决策的直接民主方式，全民公决在冷战后的欧洲一体化重大发展中被频繁使用。政治化是全民公决所必然导致的产物。在这个过程中，无论是亲欧还是疑欧的一方，都尽力去说服和动员大众来支持自己。居莱特·罗杰（Juliet Lodge）指出，一些国家“用全民公决作为一个对已被政府间会议同意的议题重开讨论的机会”[注：Juliet Lodge，“Democratic Legitimacy and the EC： Crossing the Rubicon”，International Journal of Public Administration，Vol.18， No.10， p.1626.]。成员国内的疑欧派也把全民公决作为动员大众去反对欧盟的绝好舞台。一些大众由于对欧盟的不熟悉、缺少认同感、欧盟的民主赤字等原因而对欧盟说不。1992年，丹麦人反对马斯特里赫特条约，2001年，爱尔兰对尼斯条约说不，以及2005年法国和荷兰在欧盟宪法的全民公决中失败，欧盟大众已经多次对主流政党和本国政府在政府间谈判中达成的共识给出了否定的回答。

为什么冷战后政治化进程在欧盟出现并获得快速发展呢？从根本上来看，这主要归因于欧洲一体化的深入拓展和欧盟权力的不断增加。在欧洲一体化的奠基者如让·莫内等的最初设想中，“政治”在某种程度上是被排除在欧洲决策之外的。因为他们认为国内政治对抗和意识形态冲突是战争和经济危机的根本原因，他们的方法是在欧洲层面设计一个治理体系来防止这些冲突。按照希克斯的观点，欧洲之父们的设计，一方面能保证欧洲层面的决策被欧洲和国内技术官僚所掌握而非控制在一个由选举产生的政府和议会手里；另一方面决策规则旨在获得共识，由此来阻止公开的冲突[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics：the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？”， p.5.]。欧盟官僚希望通过欧洲层面的规制政策来促进欧洲人民的公共利益而非迎合特定的政治大多数的利益和价值。然而实际上欧盟的规制政策已经产生了分配性的后果，例如共同农业政策、欧盟社会政策等。各国各阶层在这些政策方面的利益并非一致。

如果说在马斯特里赫特条约之前，所谓“没有政治的政策”[注：Vivien Schmidt，Democracy in Europe： The EU and National Polities，Oxford：Oxford University Press， 2006， p.268.]在单一市场甚至经货联盟上是成功的，但此后的情况则大不相同。政治化成了欧洲一体化的一个不可避免的进程。欧元、东扩、欧盟宪法等重大一体化决策的出台，日益把原本属于成员国的权力转移到欧盟手中。欧洲一体化在广度和深度上的扩展使得欧盟开始向一个政治共同体方向演进。并非所有人都欢迎这种转变。欧盟层面出现的新的治理体系需要成员国适应由此带来的对国内政治的冲击，即所谓的欧洲化。按照学者的观点，欧洲化的冲击会给成员国带来“适应性压力”[注：Thomas Risse， Maria Green Cowles and James Caporaso， “Europeanization and Domestic Change： Introduction”， In Maria Green Cowles， James Caporaso and Thomas Risse（eds.）：Transforming Europe： Europeanization and Domestic Change，Ithaca： Cornell University Press， 2001， p.7.]。无论在政策、观念还是制度上，如果存在不相容的情况，成员国将要花费成本去进行调整。欧洲化导致的改革在国内形成了赢家和输家，也增加了相关的政治冲突。一个权力越来越大的欧盟应该采取更为自由化还是规制化的经济政策？对移民的控制应该更加严格还是放松？这些问题的不同答案都对成员国的公民和利益团体有重要影响。

然而欧盟权力的增长不会自动导致政治化，它需要通过国内政治结构才能产生。而且政治化进程在成员国之间也表现出较大的差异。欧洲议题是否容易在成员国内被政治化，主要取决于两个因素：制度条件和政党竞争。

首先，制度条件。国内政治环境中包含着各种有利或不利于启动欧洲议题的政治化进程的制度因素。以全民公决的程序为例。爱尔兰宪法规定，所有该国签订的对该国予以限定的国际条约都必须交由公民投票表决。所以在许多国家都由议会表决的欧盟条约如《里斯本条约》、当前的欧盟财政契约协定等方面，爱尔兰都进行了全民公决。尽管爱尔兰人对欧盟的支持率一直较高，但是由于政治化进程的作用，欧洲一体化还是数次在该国的全民公决中遇到了挫折。德国的情况与之迥异，由于纳粹历史的影响，该国宪法禁止在国内政治中使用全民公决的方式。制度环境的限制使得德国疑欧政党缺少动员大众不满的有效手段和动机[注：See Charles Lees， “Dark Matter： Institutional Constraints and the Failure of Party-based Euroscepticism in Germany”，Political Studies，Vol.50， No.2， 2002， pp.244-267.]。在最为疑欧的欧盟成员国——英国，保守党中的疑欧派于2011年在议会中推动通过了关于“全民公决锁”（referendum lock）的议案，即任何导致英国移交的欧盟条约的重要变化，都将采用全民公决的方式来进行表决。这也是卡梅伦政府竞选时对选民所作的承诺。这项议案为强化欧洲一体化的政治化进程在英国创造了制度条件。

其次，政党竞争。霍克和马科斯把政党动员看作是政治化进程的主要动因。她（他）们假定政党寻求使一个欧洲议题政治化主要取决于三点：第一，判断其是否有利于本政党的选举；第二，该议题是否符合本政党的意识形态声誉；第三，该议题会在多大程度上使本政党分裂或团结[注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.19.]。传统的左右政党的分裂并不和欧洲议题上的分歧相一致。事实证明，在当前大多数欧盟成员国，往往是大量的极端政党而不是主流中间政党在寻求欧洲议题的政治化， 它们在反对欧洲一体化上越来越握有话语权，吸引了许多大众的注意和支持。欧盟的极右翼政党以保卫民族国家和民族认同的名义来谋求选民的支持。而极左翼政党则试图强调欧洲一体化的新自由主义特征来拒绝一体化的进一步发展，并在经济不安全的观点基础上提醒选民反对欧盟[注：See Catherine E.De Vries and Erica E.Edwards， “Taking Europe To Its Extremes： Extremist Parties and Public Euroscepticism”，Party Politics，Vol.15， No.1， 2009， pp.5-28. ]。欧洲一体化作为欧盟主流政党的政治计划，常常被极端政党和反对派用来作为批判的靶子。在少数主流政党中存在疑欧派的成员国如英国、捷克等国中，欧洲一体化的政治化现象则相对更为突出。

四、对欧盟的影响及其对策分析

政治化进程作为一个重要变量，它对欧洲一体化将产生何种影响？目前的一种主要观点认为，政治化对欧洲一体化的影响是消极和否定性的。维尔蒂认为政治化将导致欧盟的政治冲突结构化，政治化暴露了欧盟的合法性赤字，它也将改变一体化的进程。他指出政治化并没有像新功能主义者预想的那样导向一个联邦欧洲，它看起来正在阻止一体化的深入并更可能引发“再民族国家化”[注：Pieter De Wilde， “No Polity for Old Politics？ A Framework for Analyzing the Politicization of European Integration”，Journal of European Integration，pp.564-566.]。斯蒂法诺·巴托里尼甚至担心政治化会由于政府分裂而引发难以管治（ungovernability），同时他觉得政治化的风险远远超过了政策僵局，它会暗中损害一体化进程[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics： the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？”， pp.29-47.]。霍克和马科斯对政治化也有一种负面的观点。她（他）们认为欧洲一体化的政治化不仅使大众明辨利害，而且创造了一种认同政治。缺少欧洲认同和民族认同，自身的排外性导致大众从一种非理性的角度来看待欧盟和欧洲一体化，这扭曲了欧盟多层治理体系中精英决策的功能性路径，并容易为极端政党所操纵。

不过也存在另外一种观点，即认为政治化对欧洲一体化是有益的。希克斯认为政治竞争能够克服欧盟的制度缺陷，提升欧盟的负责任性和合法性，甚至削弱疑欧主义[注：Ibid， pp.7-15.]。他甚至设想在欧盟的主要制度如理事会、委员会和欧洲议会中，引入类似于左右政党的政治竞争来促进欧盟的政治化。按照哈贝马斯的理论，大众在公共领域中的商讨和沟通能够加强决策和民主。托马斯·瑞斯在他2010年的《一个欧洲人的共同体？跨国认同和公共领域》一书中，赞同公共领域能够自下而上地加强民主的观点。他把“跨国共同体的沟通交流”看作一个更好的政治共同体的构成部分。他特别指出大众媒体在公共领域中的作用，认为“欧洲化的公共领域的出现在欧洲政策的政治化中踏出了第一步。这对欧洲民主是个好消息”[注：Thomas Risse，A Community of Europeans？ Transnational Identities and Public Spheres，Ithaca： Cornell University Press， 2010， p.232.]。这种观点建立在欧洲一体化的政治化主要由不断扩展的公众话语所驱动的观念基础上。公众话语可能促使欧盟决策更加透明、更加负责任，为大众提供更多的反馈。

欧盟官方对策看起来更趋向于赞同持否定性立场的观点。在2005年欧盟宪法因“人民起义”而在法荷全民公决中遭受失败之后，欧盟领导人在2007年重新签署了《里斯本条约》以作挽救。在该条约签订过程中，欧盟力图在许多成员国尽可能避免全民公决，主要通过政府间谈判和议会表决的方式进行。时任英国首相布莱尔在回答国内质问时，坚持就新条约而言“不会有全民公决”的态度。这个政策表明，对于不断发展的政治化进程，欧盟试图限制大众在欧盟制度改革和决策机制中的作用。在欧盟看来，欧洲议题在大众政治中被政治化，为欧盟及时有效解决问题增添了麻烦。在欧盟债务危机中，默克尔和萨科奇都偏好用多边的政府间谈判作出回应。当希腊前总理帕潘德里欧试图宣布将欧盟新一轮方案付诸全民公决，以此来推卸执行欧盟紧缩政策要求的责任时，欧盟各方对他进行了强烈批评，而这也导致他内外交困并最终下台。

然而从长期看，欧洲一体化的政治化进程是难以避免的。欧盟对策无法逆转这一进程的发生。因为“问题解决”的方式必然进一步增加欧盟的权力，而这反过来提升了政治化的几率[注：Pieter De Wilde and Michael Zürn， “Can the Politicization of European Integration be Reversed？”，Journal of Common Market Studies，Vol.50， No.1， p.150.]。尽管欧盟成功地通过避开政治化进程而最终推动了《里斯本条约》的通过，但是面临欧债危机，这种逃避却如同掩耳盗铃。摒弃全民公决程序确实为欧盟关上了一个促进政治化的政治窗口，可是欧债危机依然在成员国国内被严重地政治化了，其中大众媒体和政党起了重要作用。英国保守党中的疑欧派在议会提出，要求英国立即进行是否退出欧盟的全民公决。面临德国主张的紧缩政策，各国国内争议很大。希腊国内认为，严格的紧缩和随之而来的监管政策侵犯了本国。国内分歧和不满一度导致希腊联合政府迟迟难以产生。

实质上，关于政治化对当前欧洲一体化的影响是消极还是积极的问题，其主要原因出在欧盟的政治化进程本身。首先，不可否认政治化确实可能推动欧盟的民主治理与合法性，然而问题在于所谓的欧盟跨国公共领域并没有真正形成，大众话语依然在很大程度上局限于成员国内部，所以跨国共同体的沟通交流很难进行。其次，对欧盟政策抱不同意见的部分大众，无法在主流政党中寻求其意见代表，极端政党趁虚而入引发疑欧浪潮。极端政党以极端主张为大众代言，实际上根本不能提出有效的解决办法。再次，政治化进程往往只发生在成员国内部，欧洲层面依然是政府间谈判和技术辩论的领域。各国的政策主张以本国利益为先导，政党竞争和商讨在欧洲层面难以起作用。所以要有效地减少政治化带来的负面影响，欧盟应该对政治化的游戏规则本身进行修改，推动跨国公共领域的形成，而不是一味地满足于尽可能避开全民公决。

Analysis of Politicization Process of European Integration

Li Mingming

Abstract：Politicization of European integration is a noticeable phenomenon in current EU. It becomes one of important agendas of European integration theory studies. Through conceptual analysis， politicization of European integration is defined as domestic political actors mobilize the public to concern， take part in and promote controversy in EU policymaking. Politicization process appeared in EU domestic elections and referendums frequently， which not only due to increasing EU authority， but also to member states domestic political structure factors. Facing rising disputes， EU ‘depoliticized’ policies can’t be truly effective.

Keywords：Politicization； European Integration；EU Governance