廉价政府对行政成本的诉求与治理分析

摘要：降低行政成本，建立廉价政府是各国政府共同追求的目标。但是实践证明，降低行政成本的初衷往往与最终的结果并不相符。我国是世界上行政成本最高的国家之一，较高的行政支出对我国行政体制改革提出了巨大的挑战，也严重影响我国政府的形象。本文试图探析我国政府行政成本高支出的现状、产生原因，并提出治理路径。

关键词．廉价政府行政成本制约机制

我国行政改革的目标是要建立廉洁、高效、灵活的政府，这与廉价政府的内涵和目标是一致的。降低行政成本，整合行政资源，提高行政效率，建立廉价政府，已成为当前深化行政管理体制改革所要解决的一个热点问题。

一、政府成本控制是廉价政府建设的题中之义

所谓廉价政府，就是用最小的政府成本，实现最优化的政府管理，以最低的成本追求效用的最大化。行政成本是指行政机关及其工作人员在一定时期内为履行其职能而进行的行政活动所耗费的资源，包括人力、财力、物力和时间耗费等。具体来说，政府行政成本是指政府的公共支出，如用于公共安全、公共机构、公共服务、公共工程、公用事业等方面的费用。行政成本发生的主体是行政机关及其工作人员。公众是行政主体进行所有行政活动的客体。连接行政成本主体与客体的就是行政制度。

首先，廉价政府从内涵上要求控制公务人员数量，降低行政开支，要用最少的行政支出，达到最优的行政结果。可以说，降低行政成本，提高行政职能，是实现廉价政府的途径。其次，控制行政成本，本身就是建设廉价政府的价值取向，成本降低了，政府自然就“廉价”。廉价政府，不仅要看公共财政支出多少，也要看财政支出的方向和程度，是否用到解决社会公众生产生活，是否是为公众利益考虑，财政支出程度是不是合理。廉价政府的建设，符合我国市场经济建设的发展要求，也符合世界各国行政改革的潮流。

二、我国政府高行政成本的现状及原因探析

(一)我国行政支出费用高、增长快、比重大，已经成为我国政府财政支出第一大项目

纵向比较来看：根据《中国统计年鉴1978-2006》提供的数据，按功能性质分类口径的行政管理费，1978年为52．90亿元，仅占财政支出的4．71％，占GDP的1．45％。2005年行政管理费为6512．34亿元，占财政支出的19．19％，占GDP的3．56％，年均递增率超过20％。2005年预算外的行政费用支出为3133．80亿元，如果加上预算外的行政事业费用支出，则高达9646．14亿元，成为我国政府财政支出的第一项目，超过了经济建设费和社会文教费用，占国家财政预算内外支出总额的25．2％，占GDP的5．27％。

横向比较看，在与其他国家比较中，我国政府行政支出从1978年仅占财政支出的4．71％，到2003年的19．03％，而2003年的美国、日本、英国、法国行政支出占财政总支出的比例分别为9．9％、2．38％、4．19％、6．5％，同期分别高出他们9．13％、16．65％、14．84％、12．53％，我国政府行政支出比例远远高于同期发达国家。

注：表二是周天勇对中美两国2003年财政共公有服务比较得出

(二)政府职能交叉、机构设置重叠、行政成本居高不下

中国不仅拥有世界上最庞大的公务员队伍，而且也创造了中国历史之最。众多公务人员增加的财政预算消耗，造成政府既无力加大对科技教育的投入，也无力支持国有企业技术改造和扩大再生产。虽然近年来我国在政府机构改革和行政管理体制改革中，政府职能得到了转变，但是政府职能转变远远没有达到满意的程度，机构设置重叠、职能交叉、政出多门等现象依然普遍。政府包办社会经济大小事宜，而大小事宜无不需要财政支出，导致行政成本居高不下。

(三)缺乏有效的财政制约和监督制度以及决策失误、权力寻租，使行政成本倍增

由于财政体制不健全，造成财政资金使用随意性加大，公款吃喝，公款旅游，公款购车、用车等浪费严重。决策的民主化、科学化、透明度不够，项目论证不科学、不透明、不合理，“面子工程”“形象工程”层出不穷，能耗加大，浪费严重。某个或某些利益集团，以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，暗箱操作获得工程项目，结果部分行政干部就通过“采购权”和“好处费”，使本应便宜的物品成为“高价”物品，或者是物品购买回来后成为一堆废品，无形中提高行政成本。

三、抑制行政成本．建设廉价政府

(一)强化公务人员的行政成本控制意识，提升公务人员的效益观念

政府的产生就是为了节约社会成本，政府公务人员就是实现政府节约成本的执行者。行政成本问题伴随行政管理活动的始终，行政基本职能的实施以及行政运行职能的实现都离不开行政经费的支出。政府及公务员应进一步确立为人民服务的行政理念，提高自身的行政道德素质和业务素质，科学执政、民主执政、廉价执政，由此就会带来行政效率的提高。在行政过程中，坚持正确的政绩观，在保证行政效率得到提高的同时，又要降低行政成本。国家公务人员要在管理和服务过程中尽量节约行政经费的开支，培养以最少的人力、财力、物力为公众提供更多更好公共服务产品的意识。

(二)推行电子政务，创新管理手段，是降低行政成本的重要路径

大力推进电子政务，从根本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便社会公众。随着信息技术在政府管理活动中的成功运用，电子政务成为高效、科学、实用的手段，电子政务的开展：对于优化行政管理结构、增强信息共享、促进政府职能转变，具有重要的意义。在行政机关内部实现信息化管理，从收集信息、处理信息和反馈信息都将以更快捷、更经济的方式进行，领导制定决策必须再花大量的人力、物力和财力长途奔波去进行信息收集。电子政务的开展对于建设节约型社会和廉价政府有双重意义。

(三)完善公共财政体制，建立新的行政支出预算体系，建立和完善行政决策责任追究制度，减少无序开支，增强政府行为透明度 按照建立和谐社会的目标要求，改造现有的财政分配格局，逐步建立以公共服务需求为导向的公共财政体制。集中主要财力，优先保证社会公众在医疗、教育、卫生、养老等社会保障领域的需要，逐步减少行政管理费用在财政支出中的比例，将其降到合理的水准，即10％至15％的水平。在建立预算约束方面目前最紧迫的是将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完整统一的政府预算。政府必须严格在预算约束下配置和运作行政资源。加强对行政决策的近期和远期影响评价，并建立健全行政决策责任追究制度，提高决策的科学性。同时还要加强人大、审计机关对行政支出的监督力度，并且改善社会公众监督。政府运行不透明是高行政成本的根源之一，提高行政透明度，可以减少行政中间环

节，限制，减少或遏制腐败，从而降低行政成本。

(四)明确政府职能，并且使其法制化

政府职能与行政成本有着密切的关系，职务越多，机构就越多，配置的人员也就越多；政府职能过多，事无巨细都要过问，必然要增加行政成本。对政府职能和政府作用范围的界定，是各国政府都努力解决的问题，也是降低行政成本、提高政府职能效率的前提。一些发达国家如美国、德国等明确规定政府与市场在资源配置中的角色关系，强调市场的基础作用，政府在其中只扮演公共管理和提供公共服务的角色，同时明确各级政府的财政、事务处理权限，并从法律上加以规定。具体到我国，政府职能要切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业自己。在一些政府部门，尤其是一些直接与公民接触的公共生产和服务部门，确立市场导向，引入竞争机制。

(五)发挥NGO的作用，减轻政府负担

非政府组织在政府和社会之间可以充当缓冲器、过滤器和调节器的角色，通过特有的渠道，使公众的意愿向政府表达，协调公众与政府产生的矛盾，保证社会的稳定和发展。人类社会的发展应该是经济、社会、资源、环境相互协调和可持续的发展。由于政府更重视政策的效益和效率，侧重提供多数人所需要的公共产品和公共服务，而企业更重视赢利，忽视社会的可持续发展，这就给非政府组织提供了巨大的生存和发展的空间。非政府组织关注社会发展中受到忽略的社会领域，如环境、妇女、儿童、残疾人、医疗保健、社会公共服务等，侧重解决社会边缘阶层、弱势群体以及少数人的需求，弥补政府失灵和市场失灵的缺陷。政府积极发挥第三组织的作用，一方面减轻自身包袱，一方面降低了成本。

(六)建立有限政府，约束政府行为

市场机制优先原则是有限政府的基本准则。政府不是经济增长与社会发展的“发动机”，而是社会经济发展的合作者、催化剂与促进者。主要表现为：政府能力有限，市场经济是个纷繁复杂的系统，任何独立的个体，都无法完成资源的有效配置，复杂的分工决定了政府能力的有限和不完备；政府职能有限，对于政府职能或政府的作用，仅限于弥补市场的缺陷，政府只能顺应市场而不能替代市场；政府权力有限，政府的权力首先来源于法律，不得在无法律授权的情况下夸大职权范围，还要授权与相对人，不得增加相对人的负担或剥夺其权益；政府责任有限，政府职能范围是有限的，公民向政府让渡的权利也有限，政府的责任必然是有限的，政府的权力不是无所不在无所不能的，任何权力作用的范围有限。有限政府理论的运用，有利于约束和限制无限扩大的政府职能范围，把政府行为限定在合理合法的范围内，杜绝政府行为的越位，做好自己的“守夜人”角色，从具体的市场行为中退出，转而改到提供优质的公共产品和公共服务来。