“集中代建”:政府投资项目防腐保廉新机制

2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》被正式批准后，全国各地开始积极探索通过集中代建机构负责政府投资建设项目实施的模式试点。所谓“集中代建”模式，就是指政府设立一个专业化非营利性的常设机构，作为业主代表政府对所有政府性投资项目进行集中代建管理。“集中代建”模式通过专业化的运作，能够严格控制项目投资、质量和工期，较好地控制“三超”（超标准、超规模、超预算）现象，实现“投资、建设、监管、使用”职能分离和专业化管理，顺应发展形势，符合改革方向。

近年来，随着中心城区经济社会的快速发展，淄博市张店区政府建设项目投资额亦呈现逐年递增的态势。据不完全统计，“十一五”期间，全区建设项目完成投资536.09亿元，2012年度，更是实现建设投资174.2亿元，其中，政府直接投资13.2亿元。今年全区重点实施项目年度计划投资为194.1亿元。在此背景下，如何管理好庞大的政府投资项目，防范化解潜在风险，实现政府投资项目的规模化效益和社会经济效益，成为区委、区政府面临的一项重要课题。为此，在充分考察借鉴江苏、浙江、深圳等先进地区经验和做法的基础上，2012年末，张店区正式组建张店区政府投资建设项目代建中心。目前，张店区政府投资代建中心已正式介入区公共租赁住房建设一期工程、张店博物馆、区卫生监督所与残疾人综合服务中心等代建项目的管理工作，涉及项目预算3个亿。考虑到代建机构权力相对集中，代建行为本身存在廉政风险，易附带产生腐败浪费等问题，张店区针对工程项目建设实施的重点环节和关键部位，在设计招标、资金管理、施工监管、工程验收等方面，建立起五项规范化、制度化的防腐保廉新机制。具体做法是：

一、加大信息公开力度，建立健全工程项目立项招标监管体系

一是把好工程建设前期评审关，做好前期设计规划。坚持“先评审，后立项”原则，认真开展调查研究，严格把好项目建议书、可行性报告、初步设计及概算的审查关。在技术措施方面，主要是编制及审核标底，并将标底与投资计划值进行比较，对各投标文件中的主要施工技术方案做必要的技术经济比较论证。在合同措施方面，主要是主持好合同谈判，把握住合同价计算、合同价调整、付款方式等环节，通过合同约定投资风险控制，注意合同条款的内容，尽量避免工程施工中因各种状况导致的签证与索赔问题。坚持“先评审、后招标”，从源头上挤压工程招标采购预算的“水份”，防止“高估冒算”和“漏项漏算”，为合理控制项目开支提供重要保证。

二是充分发挥工程专业技术人员优势，控制项目投资成本。可行性研究报告和投资分析报告往往需要涉及工程造价、道桥、电气、计算机、财会等多个领域的专业人员参与，通过多次论证从中选择经济与技术可行性兼顾的最优方案，从源头上控制项目投资成本。因此张店区代建中心特别注重对工程专业技术人员的选拔和培养。不仅从园林、市政、审计、财政等区直部门抽调人员组成一支专业务实团队，同时还面向社会公开招考部分电气工程、工程造价、暖通等特别行业的高精尖人才，并对他们实施定期培训，快速提高他们的业务能力和水平。随着政府投资建设项目数量日益增多，张店区代建中心还将适当发挥行业中介组织、行业协会的作用，在工程造价咨询、项目可行性分析等方面为代建中心提供专业化的帮助。

三是加强技术手段应用，建立项目信息公开体系。结合政府投资项目建设的全过程，形成政府投资项目填报、项目审核、项目监察、项目咨询投诉等四大电子操作系统，将投资项目全过程工作进展情况及各部门的履职情况一一记录，形成了实体监督与网络监督同步。建立项目信息和从业人员信息公开、招投标公示等网络监督体系。政府投资工程项目明确后，招标项目的名称、资金来源、投资规模等信息在指定媒体或网站公布，使每个参与竞标的企业，都能同步得到等量的信息。对参与投标的企业，需将从业单位及从业人员的相关信息（从业单位名称、法人代表、从业人员的执业资格证书编号、等级）在代建机构指定的媒体或网站向社会公开，接受社会的监督。随着政府投资项目进度的推进，从项目立项、项目审批、项目招投标、资金拨付、项目竣工验收等全过程信息均公开在指定的网站上，真正实现政府投资项目建设的公开、公平、公正、透明。

四是建立健全信用保障、廉政保证等制度。为建立良好信誉环境，投标单位在投标时，需与代建机构签订《信用保障合同》，投标单位对合同中涉及到的投标单位名称、营业执照、资质证书号、法定代表人等基本信息应确保真实。对填报虚假信息的投标单位，一经查实，记入信誉档案，严重者将逐出张店区工程建筑市场。在中标单位与代建机构签订正式合同时，也需签订《工程项目廉政合同》。合同中规定，中标单位需缴纳合同价款3‰的廉政保证金，在工程交付时，如无违规问题则将廉政保证金悉数返还投标单位；如在招标中发现有串标、围标、出借资质、弄虚作假等违法投标行为，一旦事实清楚、证据确凿，在不支付工程款的基础上再扣留廉政保证金，以示惩罚。

二、全程跟踪监督，建立健全工程质量监管体系

一是建立代建机构内外相互制衡的职责分工体系。加强机构建设，成立政府投资项目建设领域突出问题领导小组，由财政、审计、国土、发改等部门负责人担任各组组长，全面负责整改建设质量、建设工期等突出问题。详细界定相关部门职责，发改部门负责项目可行性研究报告、项目概算的审批等工作；财政部门负责财务活动监督、对建设资金使用绩效跟踪评价等工作；建设部门负责项目的勘察、设计、施工、监理等建设行为以及对工程质量、安全的监管等工作；纪检监察部门负责对相关职能部门履行职责情况进行检查督查；区规划、国土、环保、城管等部门配合区建管中心做好政府投资建设项目的手续报批、专项验收等等。在内部科室设置上设立7个内设机构，除接受和下达任务、办理各项许可手续由综合科单独负责外，其他每项具体业务至少由两个科室负责。如涉及工程投资、质量、安全控制、现场施工管理、办理签证变更、组织工程竣工、备案验收等重点事项均由“工程科、技术科、合同预算科”三科相互协调办理。同时会同组织部出台《关于在重点项目、重大项目中加强对小组成员考察工作的实施意见》，侧重从项目建设、思想政治、工作作风、工作创新、廉政建设等情况展开调查，形成《重点项目、重大项目考察小组成员工作分配表》、《张店区重点项目、重大项目小组成员中的领导干部考察表》、《专项考察记实表》，并将考察结果纳入相关领导干部个人政绩考核范围，以此促进政府投资项目建设领域突出问题的有效解决。

二是规范完善施工管理细则。制定了包括工程立项、投资、招投标、质量安全监督、竣工验收、保修、使用维护等建设管理的全过程管理细则，各项事务都能做到有章可循、有据可查，使政府投资工程的建设管理逐步实现程序化和规范化，有效杜绝了随意性和人为因素。建立张店区政府投资建设项目联席会议制度，对会议组成人员、主要职责、成员单位的职责分工、会议议事程序及要求、督办和检查等都做了详细规定。制定重大事项决算流程，对施工过程中的工程变更等重大事项，坚持“集体研究，分级审批，先批后变”原则，要求各成员单位和内部科室严格按程序和职责权限进行。严把工程变更关、工程签证关，对工程变更的必要性、可行性、合理性进行严格审定，防止施工过程中因变更的随意性而导致出现超标准、超概算问题。同时对变更情况进行不定期抽查，实行动态跟踪，防止相互串通，营私舞弊，骗取工程资金。

三是严把工程质量验收环节。制定《张店区代建中心代建项目工程质量验收管理办法》，分类详细列明质量验收的具体内容，明确验收责任人的责任。建设单位、监理单位、施工单位、设计单位、勘察单位，其法人代表是项目建设质量验收总负责人。监理单位的总监理工程师、施工单位的项目负责人、设计单位的项目负责人及勘察单位的项目负责人是项目质量验收的直接负责人。规范质量验收流程，先由施工单位自行检查评定合格后，再交付验收。明确各个层次的施工质量负责人和质量验收负责人，谁签字谁负责，将责任落实到具体单位具体人员，形成责任层层落实机制，出现工程质量问题时便于层层追查。

三、重点监控资金，建立健全工程资金监管体系

一是规范资金拨付流程。区代建中心负责编报资金使用计划，按工程进度、年度计划、年度基建支出预算、施工合同，由代建中心负责人签署拨款申请。区财政局根据年度投资计划和年度支出预算，按照项目实施进度安排财政性资金。项目使用单位自筹的非财政性资金于工程招标前拨付给代建中心。对拨付的资金，区代建中心按国家规定的有关基建支出预算、基建财务会计制度、建设资金账户管理制度等进行管理和单独建账核算。

二是严格资金使用管理。对各项拨付资金，区代建中心建立专用账户进行管理，实行专款专用。根据基建会计制度的规定，核算各项成本开支，对发生的各项合法合理经济事务编制记账凭证，按基建拨款、工程进度款、规划勘察设计监理费等分类归集核算。定期编制基建财务报告，并报送财务部门核查。通过编制实际投资支出与合同、概预算对比分析台账进行资金使用控制管理。

三是有效控制资金概算。区代建中心对政府投资工程采取“概算控制预算，预算控制决算”的原则。充分发挥工程技术、造价分析等专业人才优势，对项目进行技术、造价可行性研究分析，从技术可行、经济合理的角度控好“概算”这个资金投向的“水龙头”。制定奖惩办法，代建中心项目决算审定总额低于投资控制目标，节余部分的6%作为对代建中心的奖励。项目决算审定总额超出投资控制目标，按超出比例相应扣减建设单位管理费。竣工项目获得市级、省级或部级质量、安全奖项的，对区建管中心分别按节余部分的2%、3%、5%给予奖励。竣工项目未能实现质量、安全预期控制目标的，则扣减建设单位管理费的5%。作者单位：淄博市张店区编办 E：CWK

关键词：建设投资 预防腐败 体制机制