龙种与跳蚤

一次失败的上书

2003年7月28日，距《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）的颁布(2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过，2003年9月1日起施行)正好七个月，再过七个月，《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）就颁布了这晚，北京理工大学的杨东平教授夜不成寐。他还是一个著名的民间教育研究机构21世纪教育发展研究院的院长，这一夜，他做出了一个重要的决定：向全国人大教科文卫委员会上书，要求就即将出台的《民办教育促进法实施条例》举行听证会。在写给“全国人大教科文卫委员会朱丽兰主任委员”的这封信中，他说：“最近，正在制定、讨论的《民办教育促进法实施条例(草案)》引起民办教育界的高度关注。对《实施条例》应该规定哪些内容，细到什么程度；如何考虑不同地区、不同层次民办学校的情况，给地方立法留有余地；如何体现政府的服务功能，落实学校的办学自；是否应当允许民办学校在董事会管理下，将一定比例的资金用于回报率较高的营利性事业，建立学校自身的资本增值机制等等，都有不同的认识。……《实施条例》的规定应当与《民办教育促进法》的宗旨和精神相一致，真正促进民办教育的发展。因而，《实施条例》的制定应当具有广泛的民意基础，充分听取民办教育界的意见，增加决策的透明度，保障民办教育系统广大职工的知情权和参与权。”

这封同时还寄送国务院办公厅、国家发展和改革委员会及教育部的信2003年8月3日被投入了邮筒。其命运我们不得而知，但据杨东平后来接受媒体采访时的发言或可推测一二：

记者：现在距离这一法律生效只剩下20天了，有回音吗？您估计结果会怎样？

杨东平：暂时还没回音，毕竟寄出只有一周多的时间。但我估计建议被采纳的可能性不大。时间那么紧，不太可能再补开听证会。

记者：如果很可能是一次“不可能”的听证会，您为什么还要冒险一试呢？

杨东平：据我所知，目前，我国除价格听证会之外，在公共政策方面，只有广东省进行过关于禁食野生动物的听证会。《民办教育促进法实施条例》的听证会如果能够举行，一定是我国立法的重大事件，会极大地提升全国人大和政府的形象，对促进我国立法和公共政策制定的科学化、民主化也有一定的示范和推动作用。正因为这样，我才在把握不大的前提下上书，如果没有效果，这个个案也给主管部门提了醒了。

在这次采访中，杨东平特地提出：“如果缺乏相应的民意基础，缺乏民办教育界的认同，《实施条例》即便生效也很难真正贯彻实行。我的看法是，应该慎重从事，在听证会的基础上做一些必要的修改完善，宁肯适当推迟期限，以避免造成今后工作中的被动。”

历史似乎总是这样吊诡，2005年已然到来了，然而围绕着《实施条列》的话题依然别有深味：

2004年末数月，在记者为做《中国改革》第十二期教育专题而奔走于各民办学校校长及专家之间时，对此条例的不满与揶揄不绝于耳。甚至连一些在记者看来压根和《实施条列》无关的问题也被归责于它了。

传统媒体，在《实施条列》出台之后，一改《促进法》出台时的热烈，显得冷清无比，只有几个学者隔靴搔痒的在谈一些其积极作用，在相对宽松的网络上，有关民办学校，一个词被不断地采用：哀鸿遍野。

而民间，最为引人注目的当属著名的民办教育集团南洋教育集团的董事局主席任靖玺，在这一年年底，他在辞职后写了一本书，题目就是《教育炼狱十年》，在这本书的自述中，这位曾拥有10所从事基础教育的综合学校（15年一贯制，每所学校皆含高中、初中、小学）和2所民办高等教育机构、1万多名学生、2000多名教师的老总这样写道：

“中国民办教育之艰难，非个中人难以体会。如果用几句话来概括我这十多年从事民办教育的体会，我只能说：‘炼狱十二年，心累，心苦，心冷! ’”

“中国民办教育之路这样下去，必然是越走越窄！”

……

法与条例的冲突

大概没有哪部法律象民办教育促进法及其实施条列这样，在出台后有如此巨大的反差了。

“但是，尽管《实施条列》在私下被认为是一个‘促退条例’，但真正的从法律条款来分析，你找不出它与《促进法》本身相违背的地方的。”北京教育科学研究院民办教育研究所的一位研究人员如此对《中国改革》记者说，“只是《促进法》本着大力发展民办教育的思路，给出民办教育发展很大的法律空间，所以出台时民办教育工作者都欢欣鼓舞。而《实施条列》则作了更详细地说明，实际上对很多大家期望的空间作出了明确的限制，因此难免有促退之嫌。”

但是，他也认为《实施条例》没有体现《促进法》的精神实质，《实施条例》对民办学校规范和限制有余、扶持与鼓励则不足。一方面，《实施条例》没有进一步明确《促进法》中遗留的问题，另一方面，其中很多条款的规定捆住了民办学校的手脚，扼杀了民办学校的活力。

他举例说，比如产权问题，《促进法》中第三十六条规定，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。第五十九条规定，民办学校终止并进行财产清算时，剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理。这里没有明确“谁投资、谁拥有产权”的原则，也没有明确规定清算后"剩余财产"的归属与法律依据。而在大家寄与希望的《实施条例》中，这些问题依然没有得到解决。比如合理回报问题，《实施条例》中对取得合理回报的规则和程序相当严厉、繁琐，再加上出资人要求取得合理回报的民办学校的税收优惠政策至今尚未出台，导致很多民办教育投资者都表示不要求取得合理回报，如果这样的话，法律中这一最具突破与创新性的规定难免流于形式。与立法初衷相比，这种现象显然不合常理。

浙江大学民办教育研究中心主任吴华在接受媒体采访时，在认为实施条例有“重大突破”之后，也认为《实施条例》中回避或搁置了一些问题，“还有三大问题需进一步明确”：

一是第六条规定的“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”，与现实矛盾。吴华认为，全国当时有几千所公办学校转制，形式也不尽相同。有的是完全卖给民间，有的是经营权转移实行国有民办，还有的是设计更为复杂的混合所有制等等，上述规定没有明确需要禁止的是哪种转制形式，会让人们对现在卓有成效的办学体制改革产生不必要的困惑。实际上，随着九年义务教育的普及、人口出生率下降和学校布局调整，会有越来越多的公办学校闲置，不允许实施义务教育的公办学校转为民办学校，意味着必须重新投资建设民办学校，浪费了整个社会的教育资源。

二是《实施条例》第十六条规定的“向学生、学生家长筹集资金举办民办学校或者向社会公开募集资金举办民办学校的”，审批机关不予批准，理由并不充足。吴华认为，民办学校不能向学生、家长筹集资金办学，规定是对的，但向社会募集资金，只要是规范的就应该批准。而且，《实施条例》第四条也规定，“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校”，公开募集资金相当于联合举办，十六条的规定实际上排除了联合办学的一种类型。

三是民办学校资产问题。资产问题也是民办教育界讨论的焦点。《民办教育促进法》有原则规定，而《实施条例》完全回避，但单纯回避并不能消除举办者在产权问题上的疑虑，也不符合此次宪法修正案保护合法私有财产的立法精神。

这些问题，客观上成了民办教育工作者不满的理由。在实施条例出台后，由教育部制定政策的相关部门牵头，曾经组织一些民办教育工作者座谈。据当时参加者私下讲，气氛十分紧张，一位司长竟然两次拍桌而起，争吵之激烈也就可想而知。

听证的意义

但是民办教育工作者对实施条例的愤懑似乎也来自于他们的高期望值。

一位民办学校校长说：原本以为会是根金条，谁知不过是个屎橛子。这当然是极为刻薄的话。但考虑到促进法刚刚出台时大家欣喜欲狂的劲头时，也就容易理解了。

从《实施条列》起草的教育部门来说，在现实的情况下，他们直接面临着整个教育管理的问题，实际的情况往往比想象的要复杂得多。而且，即使在《实施条列》的制定程序上，相关部门似乎也并未就闭门造车。在《民办教育促进法实施条例》之际，来自国务院法制办公室教科文卫司的一份文件即表明，在《实施条列》的制定过程中，曾以急件或者快递方式将送审稿送全国人大常委会法工委、全国人大教科文卫委员会、劳动和社会保障部、民政部、财政部、税务总局、中编办等29个中央单位，北京、广东等31个地方人民政府以及有关专家、学者和一些民办学校征求意见。曾在北京、重庆、上海等地进行调查研究，先后考察了近20所民办学校，并听取了近200名民办学校举办者和学生及其家长的意见。甚至曾召开专家论证会，就条例制定中的重点、难点问题，如民办学校的出资人如何取得回报的问题、民办学校是否应当建立风险保证金制度等，召开专家论证会，向专家、学者请教。

可是，文件的表明与民办教育工作者们的感受却不完全一样。杨东平在向全国人大教科文卫委员会上书的一个背景，按他当时的说法即是：“我是在7月中旬才看到这部《实施条例》的完整内容的，而在8月初召开的民办高校座谈会上，绝大部分民办教育界人士表示，对这部条例并不知情。”

而且可以肯定的是，尽管在促进法出台后不同的意见纷纷显露，但在实施条例整个法案起草的过程中，确实没有举行公开的听证会。

“社会参与不够，讨论不充分，不可避免的会导致龙种变跳蚤的情况。”一位专家模模糊糊地说。