机关后勤服务社会化改革存在的问题及思考

【摘 要】作为经济体制改革的组成部分和政府机构改革的重要环节，后勤服务社会化改革是后勤体制改革中不可或缺的重要内容。本文回顾了机关后勤服务社会化改革进程，分析了机关后勤服务社会化改革中存在的问题，对稳步推进改革进程特别是基层人民银行机关后勤服务社会化改革实践我们必须认真思考，提出对策建议。

机关后勤服务社会化改革是适应经济体制改革、行政体制改革以及事业单位改革的需要，随着后勤体制改革一并进行的。自1983年中央提出机关后勤服务社会化问题以来，按照“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的基本方针，机关后勤服务社会化改革从局部、单项的改革探索转变为全面、系统化的有序推进，初步建立了适应新时期机关建设需要的后勤保障体制。但机关后勤服务社会化改革是一个循环渐进的动态过程，不可能一步到位。

一、机关后勤服务社会化改革历程回顾

1983年，中央书记处会议明确指出，机关后勤服务工作的社会化问题，要逐步解决。1989年，国家编委会议审议批准了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》。1993年，中编办和国管局印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》。1998年，国务院办公厅转发了国管局负责起草的《关于深化机关后勤体制改革的意见》。1999年，朱鎔基同志提出，“要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需要的后勤保障体制”。2004年，总理对国管局工作作了“管理、保障、服务。廉洁、高效、务实。贯彻始终，蔚成风气”的重要批示。

（一）中央国家机关后勤服务社会化改革情况

第一阶段，实行管理职能和服务职能分离，通过改革机关后勤管理体制推动服务社会化改革。1989年出台了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，将机关后勤工作分解为管理职能和服务职能两个部分，承担管理职能的人员仍为行政编制，承担服务职能的人员列为行政附属编制。1993年，《国务院各部门后勤机构改革实施意见》将后勤管理职能和服务职能从机构上分开，其中，后勤管理职能划入各部门办公厅（办公室），使用行政编制；组建事业性质的机关服务中心，履行服务职能，工作人员从行政编制改为事业编制。

第二阶段，建立后勤服务费用结算制度，通过创新机关后勤服务机制推动服务社会化改革。1998年，《关于深化机关后勤体制改革的意见》提出，机关服务中心为机关直属事业单位，具有事业单位法人资格，独立核算，逐步实现自收自支；各部门根据机关服务中心承担的服务项目，与机关服务中心签订合同支付服务费用，逐步完善结算制度。从1999年开始，在中央国家机关实行后勤服务费用结算制度试点工作，并总结经验，先后印发了《关于建立机关后勤服务费用结算制度的意见》、《关于中央国家机关办公楼（区）物业管理服务收费的指导意见》和《中央国家机关办公楼（区）物业管理服务基本项目收费参考标准》。

第三阶段，开放机关后勤服务市场，通过创新服务方式，推动后勤服务社会化改革。2000年以来，为适应社会服务业发展和机关后勤服务社会化的需要，中央国家机关各部门通过调整结构，推行“走出来”和“引进来”等多种发展模式，打破传统后勤保障模式，改革用人用工制度，干部实行聘用制，引入竞争激励机制，积极创新机关后勤服务社会化的实现形式。

（二）省市级机关后勤服务社会化改革情况

自上世纪九十年代以来，省市机关事务部门进行了积极的探索及实践，取得了较好的成效。一是通过设置机关服务中心、组建服务公司、引进社会服务等形式，实现机关后勤管理职能与服务职能的分离。二是开放机关后勤服务市场，引进社会力量，通过承包、租赁等多种途径，改革机关后勤服务经营机制，实行有偿服务，实现机关后勤服务的市场化供应。三是转换后勤服务运行机制，与机关建立服务结算制度，机关服务中心实行成本核算，逐渐向独立的法人实体过渡，机关后勤服务走向社会化和专业化。四是推动机关后勤服务经营单位走向市场，把部分不具备法人资格的机关后勤服务单位，如食堂、物业部、印刷室等改制为具有独立法人资格的经营实体，实行“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经营管理模式，面向机关和社会开展双向服务，提高市场竞争能力，大力发展后勤经济，为做好服务保障工作提供了强有力的经济支撑。五是改革后勤服务机构内部机制。在服务经营单位推行经营承包责任制；深化事业单位人事制度改革，推行全员聘用合同制；事业单位领导干部从委任制改为聘任制，实行任期制；建立经营者收入与业绩挂钩机制等。这些机制增强了服务经营单位的内部活力，调动了职工的积极性。

二、机关后勤服务社会化改革存在的问题

机关后勤服务社会化改革为推进政府职能转变，保障机关高效运转，促进社会服务业发展做出了贡献。但在机关后勤服务社会化改革中也出现以下问题。

一是机关后勤管理职能和服务职能尚未完全彻底分开。一些部门仍习惯于计划经济条件下的供给式服务，管理职能和服务职能没有完全分开。如有的部门管理与服务没有分家。二是职能不明确。有的单位则把后勤职能拆分隶属不同部门，如财务、基建、资产管理、政府采购等部门不隶属后勤部门，而在办公厅或其他部门。这种体制不统一、职能各异的状况，增大了机关后勤服务社会化改革的难度，后勤整体服务保障作用难以发挥。三是结算制度没有普遍建立起来。一般对内特别是对内部职工服务的收费都低于服务成本，后勤服务部门经营的收入往往被用作弥补机关经费不足或解决机关福利，影响后勤服务部门的经费自立、积累和扩大再生产。收费标准是动态的，如何定价适当也是需要研究解决的问题。

三、对基层人民银行机关后勤服务社会化改革的思考

1999年，人民银行总行正式启动了后勤体制改革。通过组建机关服务中心、改革用人用工制度、组建物业公司、公务用车改革等方式，稳步推进后勤服务社会化改革，为保障总行机关运转、降低行政成本、创新机关后勤做出了积极贡献。基层人民银行也有必要打破“独家独院办后勤”的模式，加快机关后勤服务社会化改革，通过市场导向、引入社会服务资源，提高后勤服务水平，在促进服务职能社会化方面取得进展。