应推行监管者问责制

从去年至今，金融领域高频率地发生大案，决非偶然。一方面，问题的暴露在一定程度上是中国金融改革深化、加强对金融领域执法力度的结果；另一方面，表明我国银行自身体制、制度建设、内部管理及外部监督方面存在很大的问题。

一个严峻的现实是，我国目前没有监管者问责制。这里所讲的监管者，既包括专门的监管机构，也包括金融机构的董事会和高级管理层。如果金融机构发生严重的金融犯罪，该金融机构的董事会、直接高级管理者以及负有监管义务的外部监管机构，应当各自承担什么样的责任？我认为，对于监管者监管不到位的，特别是履行了监管过程却没有及时发现问题的，监管者应当对犯罪的发生承担相应责任。那么，如果承担责任，由谁来负责问责和监督问责呢？这些问题，都需要有明确的、可操作性的规定。

首先，严密的内部监管是金融监管最基本的约束机制，也是实行金融监管的基础。金融大案一般都是经过相当长期周密的预先谋划后才实施的，有的甚至是连续实施的。严密的内部监管制度可以阻断内部人员犯罪的可乘之机；相反，存在漏洞或者执行不到位的内部监管制度，一定会诱发内部人员的犯罪动机。

其次，独立的外部监管是控制金融犯罪的关键。这里外部监管的概念是相对的，对于一个具体的金融机构（如银行支行）而言，对它负有监督义务的上级银行、银监会、审计部门等的监管，都是外部监管。监督者的独立性是实行有效监督的必备条件，也只有独立的监督才能够真正发现问题、暴露问题、处理问题。

严格地说，我国的金融监管是从1995年《中国人民银行法》颁布后才真正开展起来的。过去我国对金融机构监管比较粗放，特别是操作层面的监管不够。如果仅从外部的监管规章、处罚措施看，我国银行监管并不少，在很多方面甚至是非常严厉的。但是，严苛并不等于有效。从当前监管的内容来看，金融监管仍以对金融机构的审批和金融机构的合规性监管为主，对金融机构的日常经营的风险性监管和规范性监管涉及较少；也没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管的重点，事实证明，这才是有效监管的基础。由于监管制度的操作性不是很强，使得监管制度没有很好执行。事实证明，没有执行力的制度，有时候比没有制度更可怕。

与上述两种监管相比，《刑法》是遏制和防止金融犯罪的最后一道防线。就金融刑事法律而言，我国关于金融犯罪的罪名体系较为完整。1995年全国人大常委会通过了《关于惩治破坏金融秩序的犯罪的决定》，1997年修订的新刑法典对破坏金融秩序的犯罪做了重要修改，界定了破坏金融秩序罪和金融诈骗罪，加上后来的《刑法修正案》，目前关于金融犯罪的罪名达30多个。即使与美国、英国等发达国家相比，我国关于金融犯罪罪名体系的完整性也毫不逊色。但是，目前普遍有轻视小案件的倾向。金融机构内部甚至监管部门认为金融机构无小案，几万元、几十万元的案件算不了什么，于是不经过司法程序而内部处理了。对所谓小案件的放纵，等于是放出一个错误信号：刑罚是可以避免的。这在一定程度诱使某些犯罪分子铤而走险。问题的关键在于，刑罚的威慑性不在于其严酷性，而在于其不可避免性。

从司法实践看，金融犯罪刑事法律有待解决的问题之一，是如何追缉携款潜逃到国外的犯罪分子、追缴赃款，以及如何与国外司法机关合作。

我国已经加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，但是还需要国内法的衔接、配合，需要处理好国内法与国际法的关系。由于我国刑事诉讼法不支持“缺席审判”，对在逃的犯罪嫌疑人，不可能提起公诉。按照传统的“刑事优于民事”的司法原则，法院在民事诉讼中也不可能对在逃人员的财产作出没收的裁决，而国外司法机关大多数只承认法院的没收判决，这样就使抓捕潜逃国外的犯罪分子和追缴赃款处于十分困难的境地。因此，加强刑事法律与国际的接轨，是当前惩治金融犯罪特别是涉外金融犯罪的一个重要方面。

作者为北京市人民检察院第二分院检察长