对当前我国地方财政几个问题的思考

【摘要】 地方财政作为我国财政经济的重要组成部分,其困境依然没有根本性的改变。面对我国地方财政面临的三个突出问题,要培植和壮大财源,摆脱土地依赖;明确中央与地方的事权和支出责任;健全完善财政监督机制。

【关键词】 地方财政;土地财政;财权;事权;财政支出监督

财政问题,是当今社会经济生活中的重要话题之一。地方财政作为我国财政经济的重要组成部分,对于经济社会的平稳健康发展具有极为重要的意义。由于地方财政按照国家政策需要大幅度增加支持地方经济和保障的支出,再加上地方投资配套资金大量增加,致使一些地方财政收支缺口和赤字不断增大。虽然地方财政通过各种手段增加收入,地方财政的困境依然没有根本性的改变。

一、我国地方财政面临的几个突出问题

1.难以割舍的“第二财政”。“土地财政”属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。我国自1994年分税制改革后,各地的土地出让金收入基本划归地方政府,实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”。国务院发展研究中心一份报告显示,土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%,土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。对于地方政府倚重卖地收入的状况,国土部门已经注意到一些地方政府过分依赖土地收入的现象。从中可以看出,一些地方政府 “土地财政依赖症”已经是相当严重。一味寻求卖地收入一方面威胁18亿亩耕地红线,另一方面也容易忽视其他产业的发展,造成产业结构失调。一旦房地产市场出现异常,地方经济就会大幅下滑,造成财政收入的大量失血。今年地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少。土地财政中隐含寻租、土地资源利用代际不公、土地资源配置效率损失、收入分配不公加剧、财政风险加大等一系列问题。瑞信亚洲区首席分析师陶冬指出,中国如果要是利率出现了大幅的调整,房地产一定会出现变化,一旦地卖不动了,地方财政一定有问题,危机或将依次来临。

2.不对称的财权与事权。1994年分税制改革重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,贯彻 “收入大头在中央、支出下流到地方”的精神,增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。目前我国政府体系内财权和事权的现状是,层层向上集中资金,基本事权却有所下移,自上而下转移支付又跟不上的情况下,县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。在支出方面,地方财政承担了大部分的支出责任,县乡两级政府一直要提供本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,还要在一定程度上支持地方经济发展,而且县乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长也快,无法压缩。事实上,县乡政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权。地方政府承担大部分的支出责任但其只能控制小部分的税收收入。当前,市场体系的建立要求公共财政支出的相应增加,使得对地方财政资金的需求迅速膨胀。供给跟不上需求的增长速度就形成了地方财政资金的短缺。中央和上级政府经常出台一些导致县乡财政增支减收的政策,而且要地方自行消化,使地方财政支出责任加大,更加被动。

3.缺位的财政支出监督。现在财政支出谁来监督?目前人们普遍缺乏纳税人意识,这就容易出现财政支出监督的缺位。有论者认为,财政初次监督多种机构并存、执法主体不明确、责任不清,同一执法客体受财政、审计等多家监督,但对违规现象谁也不负总责;再加监督机构定位不准,监督乏力。人大有权威,却无专门力量和手段,审计有力量和手段,但权威较低,行政监察工作不到位、职能效果不明显。因此出现地方财政支出管理混乱,财政支出监督乏力的情形。比如财政预算资金编制和管理方面的部门预算编制不完整;预算约束软化,中间调整过多;专用基金结余较大以及主管部门滞留资金等。现代财政理论已经阐明,公共产品应该采取公共提供的方式来进行筹资以实现人们的最终消费,私人产品应该采取私人提供的方式。由于缺乏必要的财政支出监督,公共资源以各种形式进入私人消费。人、车、话、会支出已成为当前财政支出管理的难点和重点,如果不采取有效措施控制其增长,整个财政支出管理也就难以见效。

二、对上述问题的思考及探索

1.培植和壮大财源,摆脱土地依赖。要从根本上缓解地方财政困难,地方政府应当尽量因地制宜发展区域经济,培植和壮大财源,减少对企业经济的直接干预,要把工作重点放在转变政府职能、提高政府效率上,从干预型政府向服务型政府转变。在“做大蛋糕”的同时更要注意优化经济结构,提高经济效益。如果没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。2006年12月,国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,明确了国有土地使用权出让收入的范围,要求加强国有土地使用权出让收入征收管理;将土地出让收支纳入地方预算,实行“收支两条线”管理。地方政府手上没有了土地,不能通过卖地挣钱,就会尽量使用税收的方式去找钱。利用资金、政策等支持企业技术改造,做大做强中小企业扶持,建立合理的财源增长梯队。同时还可以建立科学的财政收入预测机制,确保税款及时足额均衡入库。为开辟地方新财源营造良好的发展环境。

2.明确中央与地方的事权和支出责任。学术界认为,中央与地方间财力分配不合理是地方财政困境病根所在。目前中央财政集中了54%左右的财力,更多的事权是在地方甚至基层政府。由于中国地区发展差异较大,中央财政不适度集中财力,难以实施有效的地区均衡,适度集中财力,统筹配置资源是必需的。地方财政支出的缺口一部分靠地方政府自行解决,一部分靠中央对地方的转移支付来解决。亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下,使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调,使制度安排具备使职责与财权尽可能对称的机制和导向性。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快推进省以下财政体制改革。财政部长谢旭人指出,要按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则,合理界定中央与地方的事权和支出责任。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。建立财力差异调控机制,强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。引导并鼓励地方优化财政支出结构,保障重点支出需要。

3.健全完善财政监督机制。实行预算内外资金统筹,深化公共财政支出改革。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来,统一预算,统一编制,统一管理。全面强化财政运行监督。健全监督机制,改进监督方式,突出监督重点,充分发挥人大依法监督、政协民主监督、财政监督、审计监督、社会监督的作用,努力实现财政运行全过程动态监督,逐步形成目标明确、权责分明、运行顺畅、执法有力的财政运行监督机制。强化事前和事中监督,促进监督与管理的有机融合。严格执行《财政违法行为处分条例》,强化财政违法责任追究。建立健全行政问责制和部门、地区及单位的利益追究机制。只有这样,才能管住政府机构和人员的膨胀和浪费,并真正成为一个人民监督下的财政体制。

参考文献

[1]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革.2009(1)

[2]谢旭人.实施积极的财政政策促进经济平稳较快发展[J].求是.2008(23)