再议融资平台

2009年底和2010年初,中央和社会各界对地方政府融资平台(以下简称“融资平台”)问题高度关注,银行监管部门甚至发出风险警示,《政府工作报告》中也首次提出要对该问题进行深入剖析,防范地方融资平台风险进一步扩大。由于这一问题的敏感性日益上升,近期在部分商业银行公布2009年年报后,不少银行的管理层都被媒体和分析师问及本行融资平台贷款情况及风险管理措施等。令人诧异的是,几家大银行的负责人对融资平台贷款风险则表现出与监管部门和专家学者不尽相同的看法,甚至有的负责人还说融资平台贷款问题被扩大化、“妖魔化”了。发改委某司长最近就表示过如下看法:“要避免出现将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法,要防止矫枉过正。”当然也有一些银行表示,2009年已经“及时出台措施加强管理,停止对县级政府融资平台客户贷款投放,严控对财力弱的地方政府融资平台提供信贷支持,控制政府融资平台贷款增长”。

是否融资平台贷款真的安然无恙?是否其风险真的被“妖魔化”或扩大化?是否防范融资平台贷款风险有点小题大做?对于这些问题是亟待澄清的,不然会影响对经济形势和银行发展“三性”的正确判断。基于这一考虑,笔者再对融资平台贷款问题谈一些个人看法(笔者曾于2009年7月撰文,对融资平台问题进行了分析并提出相关的建议)。

对地方融资平台要明确定义,不宜概念混淆

有人说:“融资平台贷款早已有之,并非自2009年才有。商业银行在多年前就已介入此类贷款,多数都安全无虑,所以不必对其‘谈虎色变’,一律棒喝。”此话差矣,或存在混淆概念之误。目前,金融界说的融资平台贷款既不是20世纪80年代后期对中央和地方投资公司发放的“拨改贷”基金贷款和储备贷款,也不是自20世纪90年代后期起对某些地方高速公路公司、电厂、电站、铁路、机场等项目发放的基础设施贷款。而是指对“政府融资平台包括公益性融资平台和经营性(准公益性)融资平台,如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通、税务公用事业等”发放的贷款。这些融资平台的具体形式:一是直接作为借款单位的政府部门,如铁道、交通、电力等。二是政府单独设立的平台公司,如政府性项目公司、综合开发投资公司、市政建设公司等。三是政企合一的融资平台(如土地储备中心、开发园区管理公司等)。四是其他政府融资平台(公司)。可以说,这个由权威部门的对“融资平台”的正式定位,既包含了银行此前对一些基础设施项目贷款的范围,但外延边界更宽,还包含了许多银行以前不宜涉及、不愿意或按风险管理原则不能够参与的范围。完全可以说,在这个定位明确后,以前一些银行自己定位的“融资平台”概念就不复存在或应该更新了。事实上,一些银行还没有完成本行内部对融资平台概念的统一定义和风险管理原则,以至出现在最终统计的融资平台贷款总量中,监管部门调查统计数据与商业银行统计的数据不一样,通常是监管部门数据大大高于各家银行自行上报的数据。

由于统计报告数据上的差异,现在业界对全国究竟有多少融资平台、有多少融资平台贷款等还缺乏一个权威部门的定调数据。最新的说法是,据财政部财政科学研究所估算,“目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元,约相当于GDP的16.5%”。对此,笔者的解读是,实际数据或将高于上述判断或测算。一些地方的债务总量已经到了难以维持正常财政收支预算管理的境况。笔者在浙江温州调研时,就有当地金融界人士对笔者述及,目前地方政府是“吃饭靠财政,建设靠土地,发展靠金融”。富甲一方的温州尚且如此,中西部的地方财政情况肯定还要严峻得多。

地方融资平台贷款未必真的是低风险贷款

在被问及地方融资平台贷款的风险状况时,几大银行高管的回应比较接近,官方回答是“四大国有上市银行的政府融资平台贷款结构比较合理,整体风险在可控之中”。如果真是这样,也许业界对融资平台贷款风险有些误解或者曲解,似乎有点杞人忧天,小题大做。然而笔者并不认同这样的“自信”和定论。

据笔者初步分析,地方融资平台目前尚未出现巨额不良贷款的风险有以下几个主要因素。

还款期限未到。许多融资平台贷款项目的建设期和还款期设定时间较长。目前绝大多数项目还处于建设期,在建设期内通常只需偿还贷款利息部分,而该利息都已计算在投资总额中,甚至银行为了争揽平台贷款还给予优惠利率,因而在目前贷款年利率只有5%〜6%的低水平下不会对项目和平台公司构成还款(还息)压力。因此,只要平台项目还有后续资金,还在贷款期限内,似乎都可列为“正常贷款”。

银行循环授信或多头授信支持,融资平台公司项目回旋余地大,可以暂缓风险暴露。客观上,只要融资平台公司不倒,它们就可以利用一家银行或多家银行的充足授信额度进行资金运作,或以新还旧,或以甲还乙,或以大还小(即用后续获得的更大授信额度归还之前的借款额度),或寅吃卯粮,从而形成融资平台公司还款正常的“假象”,贷款银行也可以心照不宣地“以贷收息”或维持来之不易的贷款存量而“持之以恒”。

不合法的政府(财政)担保或高溢价的土地(资产)抵押,给融资平台抹上了一层“保护色”。尽管《担保法》明确政府机构的担保无效,但商业银行对有政府背景或政府担保、有土地抵押的融资平台通常都“高看一眼”、厚爱有加,在审查审批上比较宽松,绿灯放行。有的银行审批人员甚至开玩笑说,“银行对政府都不相信还能相信谁?”、“只要有土地在就不怕贷款还不了”。

融资平台打捆包装,可以“拆东墙补西墙”,掩饰真实偿债能力不足的风险。有一些融资平台因有地方政府庇护,可同时介入同一行业或不同行业的多个项目公司或机构,有的甚至是“打捆借款”。由于银行不能按具体项目监控其资金流向和用款进度,加之融资平台公司的财务报表不规范、不透明,银行很难进行深入的贷后管理。只要融资平台堵得上当期应归还贷款的“窟窿”,银行通常不会去深究其还贷资金是从哪里来的。

银行对融资平台贷款风险的宽容度较高。由于银行管理层和信贷人员并不希望自己营销和审批的融资平台贷款过早地、大面积地出现不良风险征兆,大都采取“高宽容度”或“难得糊涂”的态度,能忍则忍,能拖则拖,能护则护,毕竟如果出了大额不良贷款,谁的日子都不好过,轻则可能会影响“乌纱帽”,重则可能沦为“阶下囚”。

寄望于经济持续高增长的救赎或政府(纳税人)埋单。一些政府出资的融资平台公司或机构,尽管地方政府负债率、杠杆率已经很高了,但因对高GDP增长的热衷和为官一任的“政绩”追求,往往难以克制对负债建设、透支建设的诱惑。花钱在本官,还钱在后任,加之有土地抵押(土地也不是自己的,不抵白不抵),只要经济增长率能高于银行贷款利率,只要地方财政收入增长率能高于银行授信增长率,融资平台的老板就不会顾忌卸任后还不还得了贷款。特别是大手笔的融资平台贷款,有的从一开始就没准备自我还款,而是寄希望于政府(纳税人)埋单。

目前有一个扭曲的现象。有些商业银行一方面不承认地方融资平台贷款蕴藏着较大风险,另一方面又声称本行发放的融资平台贷款并不多,想方设法缩小该项贷款在本行贷款总量中的占比和外界对该项贷款结构的关注。有的银行一方面为本行融资平台贷款正名,另一方面在内部发出警示,对新的融资平台贷款挂出“免战牌”。事实上,地方融资平台贷款运用已经出现一些问题,并非进入了“有借必有还”的安全保险箱,更非如某些人士推测的极低的风险损失概率。比如,上海一家地方融资平台公司(上海江桥城市建设投资有限公司)已经曝出20亿元银行贷款被挪用的问题,此等现象或许并非个案。又如,银监会三令五申要求各家银行把地方融资平台贷款的“项目包”解开,而一些银行却迟迟不能复命,存在难以解包或不愿解包之嫌。再比如,监管部门对银行发出通报,要求对“三无”(无具体用途、无实质项目、无还款来源)的融资平台项目进行清理,但相关银行至今也拿不出自身有多少“三无”性质的融资平台项目贷款数据等。由于长期处于“雾里看花”的状态,对地方融资平台贷款的风险究竟有多大就难免存在莫衷一是的看法。

在笔者看来,对融资平台的风险,既不能把它视为洪水猛兽,但也不能只看作虾兵蟹将,断定其折腾不出什么大的风险。笔者的观点是,融资平台贷款犹如一个装了很长引线的“炸药桶”,现在还在往里面填充炸药,但已经有迹象显示该引线开始着火。如果不迅速采取措施减少停止炸药的填充,切断引线以防止过早地被外力引爆或自燃,一旦火药桶被引爆,则其造成的损失和危害将难以计量。如果至今仍有人坚持认为融资平台贷款风险会“平安无事”,笔者认为那决不是他判断失误,而是有欺人骗己之嫌。商业银行应始终将信贷经营安全性放在第一位。

地方融资平台贷款应做的补救工作

通过十几年前对几大商业银行不良贷款多次剥离的实践,笔者总结出一条教训:商业银行从事任何违背信贷规律和风险管理原则的业务,到头来都会受到客观规律的教育和惩罚。也许直接受到惩罚的并不是那些最初违背客观规律办了错事的机构和人员,但他们的后继者、员工和广大纳税人都会深受其害。那么,应该如何消除融资平台贷款风险可能带来的危害和不良影响呢?笔者的建议是:健全法制,锁定存量,归类整合,堵疏有序,新老划断,汰劣存优,加强问责,力避后患。

健全法制

之所以出现大规模的融资平台问题,主要是法制建设不健全、不落实,有法不依。《担保法》、《预算法》等都明文规定了地方各级政府、财政不能提供担保,即使出具了担保也不具有法律效力,地方政府不能发债搞赤字建设等,但很多地方却是用行政部门的通知取代了国家法律的权威,凭借地方财政部门书面或口头的安慰函或承诺等,就可以畅通无阻地向银行借款、向民众举债。为今之计,不能让这种“用通知代替法律”的状况再延续下去。鉴于地方融资平台的债务已经达到数万亿元之巨,建议国家迅速立法或由国务院制订条例进行严格的管理规范。

首先,要统一“融资平台”的法律定义。目前存在的对地方融资平台五花八门的称谓或自定概念、自定范围、自定规则的现象必须迅速纠正。

其次,应由全国人大组织立法,凡原有相关法律中确认为不能违背或暂不具备修改、取代条件的内容,应明确必须坚持依法执行;凡已不合时宜的条款可以废止执行或用新的法律法规取代。因时间紧迫,可以授权国务院先行制订具有法律约束力的《融资平台投融资管理条例》进行规范。

第三,强化立法检查监督。每年应组织全国人大常委委员和人大代表会同地方人大等立法机构,对各级地方政府执行国家相关法律或《融资平台投融资管理条例》的情况进行检查。有关工作也可授权国家审计机构进行审计监督,并将审计结果向全国人大报告。

锁定存量

由于概念不清晰,管理渠道多,目前究竟有多少融资平台贷款实际上是一本“糊涂账”,缺乏权威部门的一锤定音。长此下去将会留下越来越多的隐患。此项工作涉及面广、成因复杂、解决棘手,短时间难以断根。建议由国务院成立类似于1992年清理“三角债”那样的工作机构,从相关职能部门抽调得力人员,分区域进行专项调查,掌握实情和底数。现在由某一机构组织地方或贷款银行自报的数据可以作为参考,但其中或有水分(地方扩大虚报或指望将来中央财政多补贴买单),或有隐瞒(不敢实情报告主要担心把事情搞大、债务过重等日后被问责或违规、违法问题露馅)。相对而言,在明确了统一的“融资平台”概念后,以各家银行的系统数据为基础进行核实、甄别是比较可信的。在摸清融资平台的债务“家底”后,要将相关融资平台建库存放,实行专项管理,严禁在现有存量基础上继续扩大范围、变换花样、前清后欠、尾大不掉。

归类整合

据了解,现有的由融资平台包装或供应资金的项目大体分为三类:第一类是纯经营性的项目(公司),有独立的收支来源、渠道,能够依靠现在和未来的现金流自我还本付息。第二类是准经营性(或准公益性)项目(公司),这类项目除依靠自我经营的现金流外,还必须有一定的政府补贴,才能归还银行贷款利息,能否归还本金则需视投资多少或经营状况而定。第三类是纯公益性的项目(公司),这类项目属于政府公益性质,没有独立还款的能力,必须由财政全额补贴才能维持经营和支付利息。对这三类平台项目,需要分门别类,一类一策或同类多策。不宜交叉设置归类,在治理上更不能混同安排。鉴于县级机构的融资平台数量较多,且多为近年来新建立,可以明确一个管理规则,实施在本省、本市范围内融资平台项目的归类整合,原则上,每个省(市)最多可以保留3个融资平台(即纯经营性的、准经营性的、纯公益性的融资平台各一个)。凡不愿纳入整合范围的,债务一律自主承担,撤销原来的政府担保或承诺,彻底走市场化的公司治理体制。

堵疏有序

对融资平台贷款要实施量化控制,根据各省、市的财力基础和增长状况,核定其能够通过融资平台向外承借银行贷款和其他债务的数量。笔者曾建议至少要建立以下几个债务指标的底线标准。

地方政府的债务承担率。该指标是指地方财政的全部债务余额与其当年可自主支配的财力的比例,原则上以小于80%为好。

地方政府的负债率。该指标是指地方政府的债务余额与其地区生产总值(GDP)的比例。笔者认为该比例不应是一个常态指标,而是经济刺激政策期间的应急性举措,原则上应以零负债为宜,即使迫不得已举债,也不应超过15%的限度,而且以后年度应逐年减少。

地方财政对全部债务的偿还率。该指标是指地方财政对当年需要其安排预算内和预算外资金(包括卖地收入资金)偿还各类债务的本息总额与其当年可实际支配财力的比例。该比例暂不宜统一划线,基本原则是地方财政当年应偿还的债务本息总额必须在确保当年经常性开支不断档、不拖欠、不挪用、不挤占且收支相抵尚有盈余的财力内能及时、足额偿还。

自有资本充足率。按国家规定,城市建设项目的最低资本比例应达到30%,而现在许多融资平台项目的资本金都未达到此标准,不少项目都存在资本金不足、资本金不实或抽逃资本金的违规情况。针对当前一些融资平台项目的资本金被虚化或是用借债资金充当资本金的情况,国家应明确规定,各类银行贷款资金(包括开发银行的“软贷款”)、由融资平台发债募集的资金、用商业银行信托理财产品转化借入的资金、具有债务性质的股东借款等,均不能作为融资平台项目(公司)的资本金。以前存在用上述资金充作资本金的,必须全面清算、核实,责成融资平台公司或其上级、股东单位用合法、合格的资本金置换或补足。严禁各类银行对资本金不足、不实、不到位的融资平台继续发放新的贷款(包括搭桥贷款)。

在堵住漏洞和缺口的同时,国家也应为地方财政及合法融资平台开辟合法、合理、合适的借债途径或融资渠道。目前采用的由中央财政替地方政府发债纳入全国预算的做法可以坚持,但数量应该再准确核算,适量增加。对不具备清偿债务能力的地方政府,则应暂停为其继续发债,可通过其他合法途径改变其债务越积越重、依赖越来越强的被动状况。如有可能,国家应对《预算法》及分税制等相关法制、体制、机制等问题,进行通盘考虑,统筹协调解决,避免产生顾此失彼、矛盾越积越多的体制性风险。

新老划断

据悉,由财政部牵头已经拟订出一份《地方融资平台相关监管意见》的文件,文件中已经提出了新老划断的主张及划分新老的时点。但据媒体报道,似乎这个文件的部分条款受到来自一些地方政府的抵制和排斥。笔者认为,地方融资平台的制造者和主要受益者就是地方政府的官员,任何一个部门出台监管融资平台的文件,无疑是对其加了一道“紧箍咒”或“避雷针”,地方政府感到不舒服、不自在、不适应是很自然的事情,这也是监管意见应该达到的效果。因此,对新老隔断的安排不能放弃,不能退让。如果有的地方政府仍然固执己见,不对目前已经有所泛滥乃至失控的地方融资平台数量和贷款(借债)总额视若无睹,仍要继续添砖加瓦的话,建议国家明确,由地方党政主要负责人和相关银行负责人签订责任状或承诺书,对已经存在和将要继续发生的融资平台债务风险,承担自我清偿和平衡的责任。务必在其一定任期内完成,而不能将相关债务转嫁到后任、中央或者遥遥无期。即便是实行新老隔断,也应该对新老融资平台贷款、债务制订出新的管理规则,不能让其在原有的无序、失控状态下继续膨胀。

汰劣存优

2009年,在各级银行信贷“”的同时,地方融资平台也如“雨后春笋”般拔地而起,不仅门类庞杂,而且数量巨多。全国初步统计是8000多家,但此数仅是2009年6月底的数据。由于2009年的信贷形势是各家银行争相向地方融资平台发放贷款,甚至降低利率或给其他优惠(放宽授信审查、扩大审批权限、还款期限长且给予宽限期等),因此融资平台已经被吊起大大的胃口,不少融资平台的授信总额少则10亿元,多则上千亿元。这势必给鱼龙混杂、形色各异的融资平台带来盲目做大做强的生机或期盼。

而自2009年第四季度以来,这股融资潮开始降温,特别是2010年银行普遍收紧放贷总量和进度节奏,而且银行还被“实贷实付”的固定资产贷款管理办法等约束贷款用途,一些融资平台已经出现后续资金断档、项目进展拖期现象。这类贷款风险实际是从该类融资平台诞生起或银行发放第一笔贷款时就已经存在(或潜伏),现在收缩或许可减轻以后的压力,防止更大风险的积累,如继续维持下去,后果则不堪设想。现在是需要下决心进行“壮士断腕”、“釜底抽薪”的时候了。大部分低层次、高负债、缺管理、少人才、无效益的融资平台必须尽快整合、淘汰、撤销、关闭,早做少损失,晚做大损失,不做全损失。即使对经过清理整顿后保留下来的融资平台,也要重新制订收入与来源平衡、风险与效益平衡、任期与责任平衡、短期与长期平衡、资本与负债平衡的发展规划,不能再走“边上项目边借款,头脑一热就建平台”的老路。对那些财政收支(包括转移支付后)入不敷出的省份,其现有的省以下纯公益性融资平台,应全部纳入省级融资平台进行统一管理,制订计划逐年清偿银行贷款和其他债务,新的平台一律不准再搭建和注册经营,银行更不准再发放新的贷款(即使用国有土地做抵押、财政担保也不能贷款)。

加强问责

本轮地方融资平台贷款的兴起,各级地方政府应负主要责任,商业银行放宽授信审批条件和一贯的“三性”原则而剑走偏锋、网开一面、增砖添瓦也难辞其咎。笔者相信,泡沫已然吹大,风险已经酿成,除了亡羊补牢清收整改,力争减少损失外,更要充分吸取教训,分清责任,避免一误再误。很多实例说明,大放贷的后面存有大风险,同时大放贷的背后或许不无权钱交易、违规渎职、损公肥私的大腐败事件。的受贿案是前些年的不良范例,上海江桥城建投资公司则可能是新的事例。建议在规范地方融资平台时,要本着“既对事也对人”的原则,明辨是非和责任,不能在国家用纳税人的血汗排雷、埋单、清欠的同时,却让那些埋设地雷、从中渔利甚至有违法行径的人员“官照当、钱照捞”,甚至变本加厉,越走越远。

力避后患

治理融资平台风险不能孤立地进行,也不能只搞“一阵风”的清理整改后又恢复原样。融资平台风险与房地产风险是相伴相成的,融资平台靠地方政府不断卖地的高地价收入生存或担保,而高地价又是高房价的第一推手;地方政府却又从高房价中获取高税费收入,从而形成不良循环。同时,融资平台也是一些地方为维持“两高一剩”等落后产业结构或搞“政绩工程”的一根“救命稻草”,因为融资平台的地方保护、隐蔽、转移功能比较强。因此,对治理地方融资平台不能满足于一时见效,而要着眼于建立长效治本制度和防止系统性风险发生的刚性监管措施,需要多个部门、银行的联手合作,作为一个系统工程来建设。这样,才能避免遇到经济低潮时重蹈覆辙,再生后患。

(作者系中国投资学会常务理事)