深化军队预算改革的对策思考

中图分类号：F275 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）12-179-01

摘 要 预算改革作为我军财务改革的重要组成部分而倍受关注。笔者结合近年来预算改革的实践，对当前预算改革中出现的主要问题，进行了分析并相应地提出了若干对策与建议。

关键词 预算改革 问题 对策

预算改革是我军财务改革的中心任务，通过近年来的深化改革已初见成效，全军预算逐步走向规范化、科学化和制度化。但从当前情况来看，预算改革并未成熟。当前军队预算工作仍存在不容忽视的问题。需要研究对策，加以解决。

一、当前预算改革面临的几个突出问题

1．关于预算的编制问题

当前，预算编制存在的问题主要是编制粗糙、水平和质量较差。一是编制政策、资料依据掌握不全不准。财务部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算，但是不少财务部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。例如对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，往往干部、营房、卫生、军需、交通等等部门都有与支出相关的政策文件。二是一些财务部门对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动等情况掌握不清，预算虽然细化到相关科目，但每一科目具体用于什么人员、什么项目却掌握不清楚。这样往往就导致预算执行结果差强人意，有时造成经费浪费，有时又致使一些部门正常业务活动难以开展。三是一些单位的财务部门的预算编制至今仍没有完全摆脱基数递增的阴影，为保单位既得利益，在给各单位批复预算时，经常出现安排结余预算的情况。

2．关于预算的执行问题

预算的执行问题主要表现在两个方面：一是执行的刚度不够。预算资金使用单位不按预算规定的数额和用途使用资金，甚至将预算内资金转化为预算外资金，或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金等。二是预算执行管理体制本身存在缺陷。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却常是以各种各样的方式显示自己的权威，至于预算执行与监督一般是无暇顾及的，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。

3．关于预算的监督问题

当前对预算进行监督的主要是各级审计部门。而从实际预算监督情况看，仍存在几个问题：一是实效不强。往往只能在事后进行，存在流于形式的程序性监督的现象。二是约束力弱化。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。三是缺乏经常性。预算监督的重要性和必要性不言而喻，但由于编制调整等原因，审计部门缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。

二、深化预算改革的对策与建议

1．夯实改革基础，全面推行零基预算

零基预算是指不考虑过去年度的收支水平，一切从“零”开始，根据当年经济、社会和各项事业的发展变化趋势，结合国家宏观政策趋向，按照“量入为出，收支平衡”的原则来安排收支预算的一种科学、合理的预算编制办法。实行零基预算首先要建立完备、系统的政策库。一方面，要严格遵循政策法规，财务相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定。另一方面，政策库要及时更新，实行动态管理，确保政策库维护更新的连续性。其次，要建立详细的基本数据库。在建立好政策库、掌握好相关政策标准后，必须进一步掌握各单位人员基本数据、资产基本数据、业务需要基本数据及事业发展基本数据等，这是实施零基预算的重要基础。

2．改革预算编制方式，深化和规范分项预算

一方面，在时间要求上预算编制、上报、下达的时间均予提前，以保证在年度开始前预算就已确定好，这样有利于提高预算的时效性。另一方面，科学编制收入预算。在实际操作中，我们要彻底摒弃以往简单估算总额增长的行政决定式的预算做法。作为财务部门，应建立收支基础资料库，逐年将收支统计数据及相关经济指标情况整编入库。在对历史资料充分分析论证的基础上，依据部队建设的客观情况，结合推理统计等方法进行合理预算。另外，实行分项预算，从预算分配环节控制预算资金的流向和流量，有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”；防止预算分配和执行中的“暗箱操作”，促进部队依法行政、依法理财，从而有效增强预算的完整性和执行中的科学性。

3．强化预算执行力，遏制预算执行的随意性

强化预算的执行力不是某一项制度孤军奋战能够奏效的，应当从许多方面加强努力，形成一个系统工程。如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等。除此以外，严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。如果预算调整过于频繁，对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。鉴于此，相关法规应特别强调，预算审批通过以后，除非发生关系部队建设大局和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整。其次，严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级常委会会议召开一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。审批通过的预算调整方案还需由本级行政首长签署命令方为有效。如果发生紧急情况，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。再次，应取消军以下相关部门追加预算的权力。因为师、旅、团级部队级别较低，不需要应付有关军队建设大局以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级转移支付的途径予以解决。

参考文献：

[1]李英成.国防预算系统研究.海潮出版社.2001(08).

[2]尹志勇,王树义.国防预算概论.海潮出版社.2006(08).

[3]刘凯峰.军费软预算约束成因分析及模型解析.军事经济研究.2006(02).