公共服务理论的发展历程研究

中图分类号：G812 文献标识：A 文章编号：1009-9328（2012）10-000-01

摘 要 公共服务从提出开始，一直是政府的重要课题，从单纯维护公共机构运转功能，到关注民主需求，再到公共利益为主，直到现在全世界普遍认可的新公共服务理论，公共服务理论的演变一直是与经济环境联系在一起的，研究公共服务理论发展历程有助于掌握其理论精髓，在实际运用和政府职能改革中把握方向。

关键词 公共服务 理论 发展

一、 前言

公共服务是一项世界性课题和历史性课题，自提出以来就被看成是政府发挥职能的核心问题。在相关概念和性质的界定上，无论是在西方还是在我国一直存在着争议，但也达成了一些共识，形成了不同的流派，可以肯定的是公共服务理论的产生和发展一直伴随着世界经济秩序变化而变化，两者紧密联系在一起。

二、 公共服务的概念和含义

理论界公认的“公共服务”的概念定义是由1912年法国公法学者莱昂·狄骥明确提出，他指出：“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即，那些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务[1]。狄骥这样来定义公共服务：“对一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以　规范和控制的活动，就是一项公共服务，它具有除非通过政府干预，则便不能得到保障的特征[2]”。

三、 公共服务理论的发展

公共服务理论大体经历了三个历史发展阶段，分别是社会政策学派与公法研究阶段、公共经济学研究阶段、新公共管理研究阶段和新公共服务研究阶段。

（一） 自由竞争市场经济后期——社会政策学派与公法研究阶段

19世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳极力主张财政的社会政策作用。他认为政府除了具有维护市场经济正常运作的作用以外，还具有增强社会文化和福利的作用。他强调公共支出具有生产性，并初步提出了“公共服务”的新概念。在社会政策学派与公法研究阶段，主要从国家政府政策的社会文化与福利意义，以及公共服务的公法意义的角度出发，使政府首次获得了干预市场的“入场券”。

（二） 公共物品的理论

二战后，西方国家的经济进入到严重的经济危机时期，长期占据西方经济学主流地位的是以萨缪尔森为代表的新古典综合学派，1954年，新古典综合学派的代表萨缪尔森首次提出了“公共产品”的明确定义。政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。

混合经济时期，政府职能包括提供所有公共产品，即包括核心公共产品、混合公共产品和部分私人产品。20世纪50、60年代，西方国家基本形成了完备的公共服务制度体系，建立了以提供公共产品和公共服务为基础的公共服务型政府[3]。

（三） 新公共管理理论

新公共管理作为一种国际性思潮，发轫于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。归纳起来，约有下列背景：质疑大有为政府的理念；不满传统公共管理之政治控制行政的观念；批评官僚体制不符民主的要求与缺乏效率的陈疴。西方国家新公共管理的理论架构主要吸纳了两个基本理论：（私人企业）管理理论和经济学理论。

新公共管理的内容相当丰富，它们全都是以市场化和企业化管理作为其核心理念，呈现出一定的弊端。进入20世纪八九十年代以来，由罗伯特·登哈特提出的新公共服务理论代表了公共行政理论一种新的发展趋向。

（四） 新公共服务理论

新公共服务把个人看作是在自治过程中扮演更积极作用的分享者。因此，他们提出了“公民优先”的理念。“公民优先”理念认识到把公民当成顾客的局限性，顾客基本上关注的是他的期望和以及这些需求如何能迅速得到满足，而公民关注的是公共利益以及这个社会的长期结果。

新公共服务认为，现代社会的公共政策是各利益集团互动博弈的结果，是各种观点和利益的混合体。因此，政府不能仅仅通过管制和命令来指导公众的行动，也不能简单地建立一套惩罚规则和激励措施将公众引导到“适当的”方向[4]。它对传统公共行政、新公共管理的超越主要体现在：1.关注公共利益；2.强调公民权利；3.重塑政府角色。

四、 公共服务与私人服务

公共服务于私人服务的区别在于“公共”与“私人”的理解，“公共”一词汉语大词典解释为公有的、共用的。“私人”一词汉语大辞典解释为私有的、个人的。司马贞索隐引小颜曰：“公，谓不私也”。由此词义，那么公共服务与私人服务无论是从性质和内容上讲都是不能并含的。

萨缪尔森还归纳了公共物品在消费中的两大特征：一是非排他性（no　exclusivity），二是非竞争性（no　rivalry）。“前者指的是，公共物品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共物品的消费之外；后者是指，一个人对公共物品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。”根据萨米尔森的定义的是“纯公共物品”，完全由市场提供的是“纯私人物品”，介于两者之间的，由共同提供的是“混合物品”

五、 总结

公共服务可以看成是一种过程，即政府满足公众需求的过程。所以我们常常以结果来评价整个过程，我们可以从公平物品与私人物品的差异得出公共服务于私人服务的差异，就是消费的非竞争性和提供的非排他性。同样也就存在纯公共服务、私人服务以及混合服务（准公共服务），在市场经济高度发展的今天，三者是并存的，相互补充的。

参考文献：

[1]　唐铁汉，李军鹏.公共服务的理论演变及发展过程[M].

[2]　[法]莱昂·狄骥.公法的变迁——法律与国家[M].沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社.1999：446，53.

[3]　杨团.有关公共服务的另一条线索[EB].中国社会学网.

[4]　登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社.2004.6：56.