论我国企业内部控制制度的发展与缺陷

【摘要】

本文阐述了内部控制的涵义，论述了我国企业内部控制制度发展演变的各个阶段的基本情况，并指出存在缺陷与原因。

【关键词】

企业 内部控制 发展 缺陷

随着全球经济的一体化发展，经济体制改革的不断深入，企业如何加强内部控制，切实防范金融风险，是企业所面临的一个既紧迫又现实的课题。本文拟就从我国的企业内部控制制度发展历史与存在的缺陷，从根源上找出存在问题的原因。

一、内部控制的涵义

什么是内部控制？理论界存在各种观点，由于表述众多，不再一一阐述。 我国1997年开始实施的《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》的定义是：“内部控制是被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全与完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。”

二、我国企业内部控制的演进及发展

1、我国内部控制制度的起步阶段

我国企业内部控制的实践和理论，在1986年财政部颁布的《会计基础工作规范》中，首次对内部控制制度作了明确规定。1997年1月中国注册会计师协会实施《独立审计具体准则第九号—内部控制与审计风险》，以便会计师事务所在评估审计风险中，达到提高审计效率、保证执业质量。该规范将企业内部控制定义为：被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全、完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策和程序。1999年颁布的《会计法》是我国第一部体现内部会计控制的法律，该法律明确提出，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督控制制度。

2、我国内部控制制度的发展阶段

2000年证监会《公开发行证券公司信息披露编报规则》，要求公开发行证券的商业银行、保险公司、证券公司应建立健全内部控制制度，并在招股说明书中专设一部分，用来说明其内部控制的完整性、合理性和有效性，并对内部控制评价报告的形式作出相应的报告。2001年中国注册会计师协会制定的《内部控制审核指导意见》规定会计师必须出具内部控制审核报告，在本审计规范中明确了对内部控制评价的要求。2001年6月22日财政部颁布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》、《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，《规范》第二十八条规定：单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施进行评价，接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制中的重大缺陷提出书面报告。2002年9月中国人民银行颁布《商业银行内部控制指引》，用以防范金融风险，保障银行体系安全稳健的运行。上海证券交易所于2006年6月5日的《上市公司内部控制指引》。而深圳证券交易所于2006年9月的《上市公司内部控制指引》，强调公司的控制活动应当涵盖公司所有的营运环节，并重点加强对控股子公司的管理，并加强对关联交易、对外担保、募集资金的使用、重大投资、信息披露等活动的控制。其中第六十二条规定：公司董事会应依据公司内部审计报告，对公司内部控制情况进行审议评估，形成内部控制自我评价报告。公司监事会和独立董事应对此报告发表意见。

3、我国内部控制制度的成熟阶段

2008年和2010年财政部等五部门颁布的《企业内部控制基本规范》和《内部控制配套指引》表明我国内部控制制度进入成熟阶段。财政部于2008年6月颁布的《企业内部控制基本规范》，并指出“内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程”，内部控制的目标在于“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略”。同时规范要求执行本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的会计师事务所对内部控制的有效性进行审计。内部控制自我评价的方式、范围、程序和频率，由企业根据经营业务调整、经营环境变化、业务发展状况、实际风险水平等自行确定。2010年4月颁布的《内部控制配套指引》，并要求于2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行。

三、我国企业内部控制制度的缺陷

1、法人治理结构失衡

对于目前仍占有相当比重的国有企业来说，现代企业制度的建立仍处在一种学习阶段，“产权清晰，政企分开，责权明确，管理科学”仍没有真正落实，虽然原有的行政权力正逐渐减弱，企业独立的法人治理结构在形式得以落实。法人治理结构与内部控制的核心问题就是制衡，制衡的核心目标是警惕并抵制“绝对权力”的产生，但目前在企业中仍然存在着缺少监督的“绝对权力”，实行着“一把手负责制”的管理体制。“一把手”不但统决策、统经营、统管理，同时还统纪检、统监察，在企业内的权力之大基本上就是统管一切。这种体制在本质上仍是厂长负责制的延续，属于传统的金字塔模式，带有“绝对权力”的色彩。这就造成有些领导干部在追求“绝对权力”之时，内心深处对建立落实内部控制制度不积极、不主动，另外由于客观上制衡机制的不健全，也给“绝对权力”的产生提供了滋生的土壤，内部控制制度也是流于形式。

2、内部控制认识上的缺陷

在企业的日常管理中许多人认为，内部控制就是建立规章制度，建立了规章制度就是实现了内部控制。其实，一个企业的内部控制，要有严格的考核管理办法和健全的监督管理机制，相互制衡，才能使规章制度的实施落到实处，控制才能有效。如果仅仅是纸上谈兵，落不到实处，即使制定的再完善也不会起到控制的作用。因此，内部控制不是静态的制度，而是一个动态的过程，是由始到终从方方面面保障规章制度科学有效运行的过程。

3、监督岗位缺乏独立性，监督作用弱化。

职能监督岗包括监察、纪检、稽核、审计等部门，它是以国家财政方针、政策和法规法律为依据实施的执法性监控，理应具有相对独立性和权威性，但实际情况却不尽然，由于监督部门“既替本企业管理者负责，又对上级职能部门负责”这一所谓“双重负责”的管理模式，致使其监督工作实际上陷入一种无序和无效的状态，首先，内部审计独立性不够。我国企业大多实行的是一人说了算的经营模式，这就导致内部审计不能监督上级，使内部审计的独立性严重受限。稽审人员的劳动人事、工资福利关系都企业，只能惟单位领导之命是从，一旦查出的问题是涉及决策管理层的，自然不能也不敢曝光，最终不得不以大事化小、小事化了，以致监督检查难，如实上报难，问题处理难这“三难”始终难以从根本上得到解决。其次，对内部审计的职能理解存在偏差。有关人员，包括内部审计人员自身在内，经常将内部审计的职能简单理解为会计监督，而且过分强调“查错纠弊”，忽视了“防错防弊”这一职能，未能发挥其加强企业内部管理的作用。

参考文献：

[1]张国康.内部控制制度[M].立信会计出版社，2008.5.

[2]李连华.内部控制学[M].厦门大学出版社，2007.8.

[3]中华人民共和国财政部等.企业内部控制规范[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

基金项目：河北省社会科学基金项目（HB12YJ003）.

作者简介：

夏彦升，河北平乡人，河北省煤田地质局制印中心副主任、高级经济师，从事经营与管理工作.