欠发达地区财政转移支付的机制及其对策探索

摘要：通过对重庆市“一圈两翼”财政自给能力差异及“两翼”经济欠发达区县财政转移支付均等化的分析，探讨了重庆“两翼”财政转移支付的机制及其存在的问题，并提出了相应的对策建议。研究显示，重庆“两翼”财政转移支付均等化程度虽有逐步提高的趋势，但其转移支付制度仍需要不断完善。未来重庆市“两翼”转移支付制度的进一步完善，最根本的是发展区域经济、增加可用财力，并在此基础上对各种转移支付形式进行重新整合。

关键词：贫困地区；财政转移支付；“一圈两翼”

中图分类号：F810.451

文献标志码：A

文章编号：1007-5194（2012）02-0108-03

2011年，重庆全市地方财政收入合计完成2908.8亿元，全市地方财政支出合计完成3961.7亿元（超支部分主要由中央对重庆的转移支付弥补）。而这3961.7亿元的支出中，补助区县支出总计达1100多亿元。这说明，中央对重庆的转移支付，重庆绝大部分给了区县。这是重庆“一圈两翼”发展战略的重要体现。

2006年11月，重庆市提出了“一圈两翼”发展战略，即以主城为核心、以大约1小时通勤距离为半径范围的城市经济区（“一圈”），建设以万州为中心的三峡库区城镇群（渝东北翼）和以黔江为中心的渝东南城镇群（渝东南翼）。相对一圈，“两翼”是经济欠发达地区。如何帮助和支持“两翼”地区经济发展，避免出现经济欠发达地区出现边缘化趋势，一直是重庆为缩小地区差距优先考虑的问题。近年来，重庆高度重视并加大和改善了对“两翼”地区的财政转移支付，取得了明显成效。分析研究重庆“两翼”地区财政转移支付的做法和经验，对于探索欠发达地区财政转移支付的规律、机制和对策，最终推动和实现欠发达地区经济发展具有十分重要的现实意义和普遍意义。

一、重庆市“一圈两翼”地区财政自给能力分析

地方财政自给能力不仅是区域经济是否具有自我发展能力的重要标志之一，而且也是政府能够履行职能和有效提供均等化区域公共服务的保证。反映财政自给能力的经济指标通常是财政自给系数，即地方一般预算收入与财政支出的比值，比值越高意味着财政自给能力越高，区域的自我发展能力越强。重庆作为西部地区的新兴直辖市，长期以来就面临着城乡差距明显、区域发展不平衡的矛盾，“小马”拉“大车”一直是困扰重庆经济社会发展的一道难题。由于区位条件、制度背景、资源禀赋状况和经济发展水平有着十分明显的差异，因此，重庆市各区县的财政自给系数表现出较大的区域差异，如表1所示。

从上表所计算的平均财政自给系数来看，“一小时经济圈”财政自给系数大于40%。这一区域涵盖了23个区县，集中了全重庆市近六成的人口，GDP占全市总量的80%左右，是重庆的经济主体和产业聚集区。因而，这两地的财政收入来源相对较多，财政自给系数较其他区县高。而以三峡库区为主的渝东北11个区县和渝东南6个区县，受自然地理因素的制约和历史条件的影响，基础设施薄弱、经济总量偏小、贫困人口集中，还面临着长期落后与限制开发的双重压力。这“两翼”的财政自给系数徘徊在20%上下。这种错位情况表明，重庆市地方转移支付制度离平衡地区财力差异这一均等化目标还存在一定距离，未能实现公平原则，完善各区县均等化转移支付制度已成当务之急。

二、“两翼”农村转移支付政策的财政均等化分析

（一）方法选择

为了对“两翼”农村转移支付政策的均等化效应有一个量化的评估，一般可以选择获得财政转移支付前后的县际财力差异的变化率来衡量。县际财力差异变化率的测量采用的是重庆市各县人均财力的标准差和变异系数指标。我们用“当年支出”这一代表本年度支出项目总和的数据项作为转移支付后的可支配财力，Yk表示这一指标的人均形式。K表示重庆市的第K个县。而转移支付前的可支配财力就等于“当年支出”减去该县获得的“净转移支付”，并以Xk作为该指标的人均形式。设CV0和CV1来分别表示转移支付前后的县际间财力差异，则它们可用公式表达如下：

评价转移支付政策的均等化效果可以从两个层面进行：一是选择转移支付前后人均财力差异系数的比值，即ρ1/ρ0。若该值介于0与1之间，说明转移支付政策起到了财政均等化的作用，且越趋于0说明均等化的作用越好，符合转移支付的政策目标；若该值大于1，则说明转移支付制度不仅没有起到财政均等化的效果，反而拉大了财力的差距，与转移支付的政策目标相背离。二是选择转移支付前后人均财力差异系数的差值ρ0-ρ1，值越大，说明地区间转移支付的均等化程度越低。

（二）数据和计算结果分析

根据上述公式，我们将人均地方一般预算收入视为接受转移支付前的财力水平，将人均财政支出视为接受转移支付后的财力水平，则可以运用2006～2010年重庆市“两翼”17个区县的数据进行计算，得到其各年的ρ值，计算结果如表1所示：

从上表可以看出，重庆市“两翼”地区17个区县在2006～2010各年度在转移支付前的财力差异明显较大，但是经过转移支付后，各地区的财力均等化程度有了显著的提升。同时，从各年的ρ0-ρ1值可以看出，“两翼”地区财力差异在2009年达到最高峰0.2608，2010年虽然又下降到0.25左右的水平，但是仍然较前期高，这说明重庆市“两翼”地区转移支付的财力均等化目标仍然较为不稳定。它并没有向通常估计的那样呈一直下降的趋势，而是在最近两年出现波动。这种波动与可能的数据误差有一定关系，但更多地反映了重庆市“两翼”地区间财力的转移支付还缺乏规范性，各地区获取转移支付资金时仍然存在很多人为的因素。综合来看，重庆市“一圈两翼”地区间转移支付体系考虑并区分了各地区的经济发展程度，并对经济相对落后的渝东北和渝东南两翼地区实施了倾斜的转移支付政策，但与此同时，“一圈”所包含的经济较发达地区也接受了较多的转移支付，这似乎有强调地方既得利益的痕迹，它与我国现行转移支付中以税收返还为主的资金构成结构不无关系。可以说，重庆市“一圈两翼”地区间转移支付体系在整体上运行比较成功，但在规范性和科学性方面还有待提高。

三、结论与建议

通过对重庆市“两翼”地区2006年-2010年财政自给能力的对比及其财政转移支付的均等化效应分析，可以较为直观地感受到，重庆市提出“一圈两翼”发展战略的这几年来，通过不断的改进和完善财政转移支付制度，已经取得了比较明显的成效。财政转移支付资金达到较大的规模，转移支付制度也日趋规范、科学。对于逐步缩小地区财力差距，重点缓解“两圈”地区经济欠发达区县的财政困难，理顺重庆市本级与地方区县的财政分配关系，起到了积极的作用。但同时，现存在的问题也不容忽视。这些问题的出现，究其原因，一是在“两翼”地区财政较为严重依赖财政转移支付资金的情况下，尽管每年财政转移支付的金额均有大幅度的增加，但仍无法从根本上改变当地财政紧缺的现状。二是在财政转移支付执行过程中的审批权、监督机制和违法追究机制缺失，导致寻租行为不断。据此，我们提出以下建议：

（一）区县均等化转移支付制度的规范，最根本的途径仍然是发展经济。“两翼”财政转移支付制度设计的政策取向应既努力实现均等化目标又能提高区县政府的财政努力程度。“巧妇难为无米之炊”，要从根本上实现区域经济的协调发展，通过财政转移支付的再分配功能实现均等化当然十分重要，但是均等化也绝不是平均主义，只会让自身陷入原地踏步的怪圈。“两翼”经济欠发达区县只有彻底摆脱“等、靠、要”的消极心态，更有效地发挥自身主观能动性，充分利用好市政府财政转移支付的每一分钱，努力发展当地经济，重建或改善自身的造血机能，才能从根本上解决发展问题。

（二）建立健全相关财政转移支付制度的法律法规。财政转移支付能否达到预期的效果，一个非常重要的方面就是看财政转移支付资金是否落实到位，是否严格按照法律规定的程序和权限使用，只有杜绝了挤占挪用等违规违法现象，才能确保财政转移支付发挥相应的效能，达到改善民生的目的。目前重庆市实行的财政转移支付制度仍然不完善，约束和监督机制没有很好地发挥作用，在一定程度上缺乏法律的权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。尤其是在财政转移支付绝对数额与区县需求差距仍然较大的情况下，更应该合理利用和分配财政转移支付资金，加强财政转移支付监督力度，使财政转移支付资金得到最有效的利用。为此，必须尽快建立相应的财政转移支付管理办法，健全监督机制，严格追究财政转移支付违法责任，规范财政转移支付制度。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方式、监督内容，都应以法规的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运行的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行得到实际效果。

（三）适当对现阶段的多种转移支付形式重新整合，优化转移支付政策的内在结构。目前财政转移支付的形式繁多，不利于其均等化目标的实现，因此，必须对现阶段的多种转移支付形式予以重新整合。首先，引入横向转移支付机制。一个完整的转移支付制度应该包括纵向的和横向的均等化，失去其中任何一个组成部分，都将使转移支付制度无法达到完善与健全。对于重庆这样自身自用财力不足的中西部直辖市而言，横向转移支付机制的存在对于缓解本身财政压力、缩减地区间财力差异有着特殊的意义。因此，可考虑引入地区间横向转移支付代替老体制上解或补助。其次，税收返还是为人诟病最多的一种转移支付形式，虽然由于会损害到地方利益而无法在短期内彻底取消，但可以按新方法进行再分配。例如可以按各地区居民人数由市财政统筹分配，从而改变以往有利于富裕地区的局面。第三，降低专项转移支付的比重，增加具有明显均等化效应的一般转移支付力度。现行转移支付中用于缩减地区经济发展差距的一般转移支付资金数额偏小，专项补助的数额又过大，不利于转移支付均等化目标的实现。