新中国城镇老年社会保障制度变迁研究

摘 要： 新中国成立以来，我国老年社会保障问题日益受到重视，经过半个多世纪的曲折发展，老年社会保障体系已逐步确立和完善。城镇老年社会保障问题一直是国家和社会关注的热点，鉴于我国城乡二元分割的现状和当前我国老年社会保障制度城乡并非一体的现实安排，本文从基本养老保险和社会救助两个方面对新中国成立以来我国城镇老年社会保障制度进行了梳理。

关键词： 新中国 城镇老年社会保障 发展历程

本文所言老年社会保障是指国家和社会对丧失劳动能力或退出劳动领域后的老年人的基本生活保障而实施的相关制度安排，主要包括医疗、经济和社会保护等方面的社会救助和保护。因为包括老年社会保障制度在内的社会保障制度是以经济手段来达到社会和政治目的的制度安排，所以每个时期的社会保障制度安排与实施都要受同时期经济、社会和政治等各方面的影响，这就导致社会保障制度的发展具有明显的时代特色，新中国成立六十多年来的跌宕起伏也造就社会保障制度在曲折中的前进发展。当前我国的老年社会保障制度是建立在新中国成立以来实施的一系列老年社会保障制度的基础之上，是在总结其经验教训的基础上逐步建立和完善起来的。因此，在人口老龄化背景下，在我国老年社会保障制度还存在缺陷的情况下，回顾梳理新中国成立以来的老年社会保障制度发展历程，反思目前的老年社会保障制度安排具有理论价值和现实意义。

鉴于我国城乡二元分割的现状和当前我国老年社会保障制度城乡并非一体的现实安排，而城镇老年社会保障问题一直是国家和社会关注的热点，本文将从城镇企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险和城市居民最低生活保障三个方面对新中国成立以来我国城镇老年社会保障制度进行梳理。

新中国的老年社会保障制度是从城镇发展起来的，很长一段时间以来是以企业职工和机关事业单位工作人员的基本养老保险为重点的，针对老年人的社会救助并没有一个完善的体系，城镇其他群体的社会养老保险制度也起步较晚。

一、新中国城镇职工基本养老保险的历程

1.1951—1978年：起步初建阶段

1951年由政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》开启了新中国社会保障事业的新篇章，是新中国成立以来在社会保障制度方面颁布的第一个专门性法规，它初步确立了包括养老在内的针对城镇企业职工的多项福利待遇；1953年政务院通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，扩大劳动保险的实施范围，但其对象还是仅限于国营企业和一部分集体企业的职工，直到1956年其实施范围才进一步扩大至外贸、商业等13个部门和产业。1952年中央政府人事部颁布《各级政府工作人员退休处理暂行办法》，1955年国务院分别颁布《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列法规，明确规定国家机关、事业单位工作人员的退休待遇。1958年国务院颁布《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，将机关事业单位工作人员和企业职工的退休养老保险进行了统一化规定。1966年颁布针对集体所有制企业职工退休养老问题的《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》。

1966—1976年的“”时期，我国正常的退休制度难以为继，企业的退休、退职工作基本处于停滞状态。1969年颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定企业的劳保开支在营业外列支，这意味着企业职工的退休养老问题全部由其所在单位负责，使原来规定实施的劳动保险丧失统筹调剂机制，演变为封闭运行的企业保障。

1976年“”结束后，国家政府致力于恢复遭到严重破坏的退休、退职制度和包括养老保险在内的社会保障制度，颁布许多相关政策法规，如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于老干部离职休养的暂行规定》等。

这一时期在城镇确立起来的针对企业职工和机关事业单位工作人员的养老保障制度中，个人不需缴纳养老保险费，前者所需经费来源于企业生产收益并在营业外列支，后者所需经费则由国家财政予以拨款，具有实施范围小、单位负责、国家包办、封闭运行的特征，这实际上即是典型的“国家—单位保障型”养老保障制度。

2.1978—1997年：改革探索阶段

1978年改革开放的最初几年，国家和政府致力于恢复和重建在“”中遭到破坏的退休、退职制度，直至1984年在全国范围内开始了国营企业职工退休费用社会统筹的试点，拉开了我国养老保险制度改革的帷幕。1986年由国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》决定对新进员工一律实行劳动合同制，劳动合同制工人的养老保险费用实行社会统筹，并由企业和工人共同负担，国家只是在退休金收不抵支时予以补贴。1986—1988年，国务院又批准铁路、邮电等5个部门实行养老保险行业统筹。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工养老保险改革做出全面的调整：提出构建社会基本养老保险、企业补充养老保险及个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险体系；养老保险费由国家、企业和个人三方共同负担；实行社会统筹和部分积累相结合的筹资模式；统筹层次由县市起步、逐步向省级过渡，最终实现全国统筹；由劳动部门负责管理企业职工的养老保险工作。1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》，对公务员的退休审批、退休待遇等做出详细规定。1993年10月国务院《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，至此，我国实行养老保险行业统筹的部门已增加至11个。1993年11月十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出实行社会统筹与个人账户相结合的基金筹集模式，并提出建立统一的社会保险管理机构。针对机关工作人员的工资制度和退休金制度问题，1993年12月国务院、1994年1月人事部分别下发文件，详细规定公务员退休金的计发办法。1995年国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并附带公布社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，允许地方根据本地实际加以选择改造实施，但这导致各地制度非常不统一、效率低下，于是1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一养老金缴费费率和计发办法，建立个人账户，并将基本养老保险制度的覆盖范围扩大至城镇所有企业及其职工。

改革开放后十年的城镇职工养老保险改革首先是作为国有企业改革的配套措施而发生，但随着社会的发展，养老保险的重要性日益凸显，已不单单是国企改革的配套，而是一项事关人民福祉的民生工程，因此，这一阶段的城镇职工养老保险改革是在摸索中前进、在借鉴国际经验的基础上逐步确立适合中国国情的城镇职工养老保险制度。

3.1997年至今：调整完善阶段

截至1997年，我国城镇职工养老保险制度的框架已基本确立，但是还不够健全，还需要进一步调整完善。1998年成立劳动和社会保障部，实现社会保险行政管理的统一化。1999年国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，2000年国务院颁发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，重点是对“统帐模式”进行修订，并于2001年7月正式在辽宁省进行试点，2004年推广至吉林、黑龙江。在此基础上，2005年国务院颁发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对城镇职工基本养老保险制度进行多方面补充和调整，极大地推动该制度的发展，同年《中华人民共和国公务员法》通过，指明公务员退休经费列入财政预算。2007年，针对企业职工基本养老保险的做实个人账户和省级统筹问题，有关部门做出规定。2008年将原人事部、劳动和社会保障部重组为人力资源和社会保障部，负责城镇职工基本养老保险事务，同年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》通过，在上海、山西等5地进行试点改革。2009年财政部、人力资源和社会保障部颁发《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对包括农民工在内的所有参加城镇企业职工基本养老保险人员的基本养老保险关系转移接续问题做出政策上的统一规定。2010年10月《中华人民共和国社会保险法》颁布，并于2011年7月1日正式实施，这是新中国成立以来社会保障方面第一部综合性、以法命名的法律。

纵观这一时期，针对企业职工基本养老保险方面的调整和改革比较多，在1997年确立的框架基础上，就具体的筹资模式、统筹层次、养老保险关系转移接续、基金管理等做出详细的规定，使企业职工基本养老保险制度日趋完善。相比之下，针对国家机关、事业单位养老金制度的改革就显得比较缓慢，基本上还是继承传统的由国家负责的退休金制度。随着社会的发展，公务员与企业职工在养老待遇方面的差距日益显现，这也引发了社会不公等问题，因此，针对机关、事业单位的养老保险制度改革也更加迫切。

二、新中国城镇居民的基本养老保险的变迁

新中国成立之初，我国实行的是计划经济体制，城市人口几乎全被分属于某个企业，城乡之间的人口迁移流动也不频繁，因此，当时的城镇职工基本养老保险基本上包含了城市的绝大部分人口。但改革开放之后，实行市场经济体制，伴随着国有企业改革和城乡之间流动壁垒的弱化，就业形式多样化，城市出现大批下岗失业人员、灵活就业人员和进城务工人员，这类群体的社会养老保险权益直到20世纪末才被提上日程。

1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对城镇个体劳动者参加基本养老保险制度做出规定，但其缴费比例和待遇水平由省、自治区和直辖市人民政府自主确定。2001年劳动和社会保障部颁发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对城镇个体工商户等自谋职业者及灵活就业人员参加养老保险的缴费标准、缴费时间、领取条件等方面进一步作出规定。2005年国务院出台《关于企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出城镇各类企业职工、个体工商户及灵活就业人员都应参加企业职工基本养老保险，并进一步明确该类群体参加养老保险的实施办法。

因为农民工这一群体具有人户分离、流动性大、职业不固定等特殊性，所以我国一直未能制定针对农民工的统一的、专门的养老保险制度。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，2009年国务院相继颁布《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，针对农民工的就业特点，按照“低费率、广覆盖、可转移和能衔接”的要求，制定农民工参加基本养老保险的具体办法，“两个办法”的出台为农民工参保提供了基本的法制保障，为农民工基本养老保险关系转移接续提供了依据，很大程度上缓解了农民工参加基本养老保险所面临的困境。

2011年国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，并于2011年7月1日启动试点工作，规定“年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险”，并建议“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”，这一文件的颁布是逐步实现社会基本养老保险全覆盖、实现社会养老保险制度整合的关键。

纵观针对城镇居民的基本养老保险，发现虽然其起步较晚，但是因为我国在探索改革构建城镇职工基本养老保险方面积累了丰富的经验教训，并最终形成了适合中国国情的社会基本养老保险模式，所以城镇居民养老保险在此基础上发展比较快。

三、新中国城镇老年社会救助制度的变迁

社会救助是社会保障制度体系的重要组成部分，老年社会救助是国家和社会为保障老年群体的最低生活水平而对符合条件者无偿给予物质、金钱或其他形式帮助的制度安排。由于我国特殊的国情，在建国初期的计划经济体制下，城镇的贫困问题并不显著，因此，20世纪90年代中期以前，我国的社会救助制度主要是在农村实施，城镇救助对象则是“无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的孤寡老人、孤儿及部分特殊对象，凡有单位的城市居民及其家庭均不在政府救助的范围”。改革开放后，国有企业改革，市场经济体制得以确立，城镇出现新的贫困人群，其中包括下岗失业人员和部分丧失收入的退休人员，原有的狭隘的救助制度难以适应社会发展的需要。在此背景下，到20世纪90年代中期以后，针对这类弱势群体的城市居民最低生活保障制度才得以发展。

上海市在1993年最先建立城市居民最低生活保障制度，1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全国范围内推行城市居民最低生活保障制度。1999年国务院再次颁发《城市居民最低生活保障条例》，规定“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”，这一条例的出台提升了该制度的法律层次，也标志着我国城市居民最低生活保障制度趋于定型、走向成熟。

参考文献：

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