杭州车改细节

相较于中央国家机关只有半年时间完成车改，地方显然要从容很多。

按照中央的时间表，地方党政机关要力争在2015年底前基本完成这项改革，全面完成则给出两年至三年的时限。

实际上，从上世纪90年代末开始，地方已先中央而谋求变革。当全国第一波车改试点热潮出现时，杭州便是弄潮者之一。历经十年的波折和探索，杭州车改终于在2012年全面施行，并平稳运行至今。

杭州市发改委体改处调研员马建华可谓杭州车改的主要操刀者，他于2003年9月成为杭州市公车改革领导小组办公室（下称车改办，已于今年撤销）的首位负责人。经过在浙江省内和江苏、黑龙江各地考察，马建华得出结论，车改的制度核心是杜绝双轨制。

“改就要‘一刀切’，小车一辆不留，否则就不要参与车改。”

对照杭州正在施行的车改方案，与国家刚刚公布的方案有诸多相似之处，但作为杭州车改的主要执行者，马建华认为，此次的国家方案规定过于宽泛，没有具体的实施细则，而补贴标准对于地方来说有些“不切实际”。

历经十年车改，杭州成为全国车改的榜样，各地“取经”者络绎不绝。但在复杂而严密的规则之下，各种“钻空子”的行为仍无法完全杜绝，个中经验和教训，本轮车改可引以为鉴。 “对策”之忧

在7月16日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》（下称《指导意见》）中，有关“保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆”的条款，令马建华担心为“双轨制”留下空间。

尽管《中央和国家机关公务用车制度改革方案》（下称《中央方案》）已对保留机要通信、应急车辆做出了“五辆以内”的限制，但马建华认为，这在地方并不适用。“地方机要通信需求是很少的，一年送三四份文件难道还要专门配部车？”

更让他担心的是，“一线执法执勤岗位车辆”缺少限制，定义不明的“应急用车”、“其他车辆”更是为“既拿车贴，又坐公车”提供了可能性。

马建华指出，由于《指导意见》规定较为宽泛，至少有两个空子可钻：第一，缩小车贴使用范围，扩大差旅报销范围；第二，加配特殊车辆。“取消一般公务用车，那加配两辆应急车可不可以？一旦地方用了这两个‘杀手锏’，到时候车子配了，车贴也拿了。那车改还有什么意义？”

这样的担心并非多余，杭州市食品药品监督管理局曾以重大食品安全活动需要为由，要求增配一辆专用车辆。但在马建华看来，因药品检测用途已配有一台类似车辆，且市级机构执法任务不重，可以食药兼顾，此事最终不了了之。“执法是看证的，不是看车。有证没车，步行去执法也可以的。”

在2002年乡镇街道、2005年区县两轮试点中，车改模式都以“因地制宜”为主，没有规定统一改革形式，因此各种钻政策空子的“花头”层出不穷。

最后，主政者终于下定决心，2009年4月，杭州市委办公厅、市政府办公厅联合下发《关于杭州市市级机关公务用车制度改革的实施意见》，明确了三大原则：单轨制――公车改革单位取消所有公务用车，正式人员全部参加公车改革；货币化――参与车改人员按照实际职务发放车贴，费用在单位公用经费中列支。同时划定车贴使用区域，对区域内的一般公务出行，不再报销交通费；市场化――组建杭州市机关公务用车服务中心（下称公车中心），调用部分涉改车辆和人员，以政府购买方式提供必要的公务用车服务，并收取相应费用。

2012年，杭州市下属13个区县全面启动的车改，亦以此为参照。

2009年至2011年间，杭州进行了市级机关公车改革，覆盖车改单位156家，参改人员6000余人。

除未参与车改的公安局、检察院、法院等，共上缴800余辆公车，由国有资产处置平台分类处理，仅保留10辆专业工具车（检测、检疫用车，囚车等）。据马建华估算，涉改单位在车改前后，公车费用支出至少下降25%。

《指导意见》中确定的公务交通补贴标准与杭州现行标准差距颇大，是另一个可能存在的隐患。

如果按照《指导意见》中“地方公务交通补贴标准不得高于中央和国家机关补贴标准的130%”的要求，杭州目前大大超标。根据杭州市级机关现行的补贴标准，副局级最高可达2990元，处级1610元，科级920元，除普通科员和办事员外，均高于中央规定。

杭州下属各区的补贴额度更高。以西湖区三墩镇为例，因为离区行政中心比较远，其正职领导享受2100元的月度车贴，但三墩镇的行政级别仅为处级。“从2000元下降到800元，这要怎么操作？”西湖区车改负责人薛玉欣对此感到头痛：“车贴标准要提高容易，降下来就很难了。”

据马建华介绍，山东威海、广东珠海等已经试点车改的城市，现行车贴标准也多与杭州接近。他认为，倘若全遵守国家“指导价”，涉改人员既得利益受损，难保不会寻找“对策”。

马建华提出，地方公务交通补贴标准“不得高于中央标准的130%”，应解读为“能够上浮至230%”，这样算来，其补贴额度将与杭州现行标准接近。但按照目前的中央车改口径，这可能只是他的一厢情愿。 “特权赎买”的选择

并不是所有杭州公务员都认同马建华的观点。

在杭州一个市级机关任职的公务员姚远（化名）就对现行车贴标准存有质疑：“一般下去跑得比较多的都是基层的人，领导很少下去，他们凭什么拿那么多？”

事实上，比对杭州市级机关与国家“指导价”的车贴标准，其差距也主要集中在处级及以上官员。对于普通科员而言，原先最低档350元的车贴，反而还有至少150元上调空间。

马建华认为，依靠货币补贴，是对那些原本拥有专车的领导进行“特权赎买”，以此为车改扫清障碍。他认为，中央层面的“京官”们大多没有配车，因此不存在特权赎买的问题。而在地方，情况完全不同。杭州某区级机关一位公务员介绍，“原来在区里，副处以上几乎人人配车。”一些公车司机也曾抱怨，为领导开车是24小时服务，不仅要接送领导白天上下班、晚间应酬，还要接送领导的家人甚至亲友出行。

考虑到这些既得利益，杭州在制订车贴标准时，难免有弥补特权损失的考虑。这是一个现实选择，如果得不到“一把手”们的支持，公车改革推进的难度将大大增加。

2005年，杭州市出台了《关于区县（市）公务用车制度改革的指导性意见（试行）》（下称“27号文”），鼓励各区县积极开展公车改革。然而，曾在一年内完成所有乡镇、街道公车改革的西湖区，却陷入了改革滞缓的泥潭。历任主要负责人谁也不愿揽下这件得罪人的工作，甚至曾有人公开表示，自己在任期间不会车改，会把“任务”留给继任者。

几经波折，西湖区的车改推迟了三年才真正进入议事日程。但由于政府换届及部分官员的消极应对，2009年1月1日出台的车改方案草案交区委、区政府和人大、政协四套班子讨论后，连改五稿都未获通过。直到时任区委书记拍板，才在又一个三年后正式启动。

即便如此，改革仍不顺畅。浙江恒腾拍卖有限公司与另一家公司共同投标承接了西湖区车改时的公车拍卖业务。拍卖师徐正民至今记得，原本约好各单位上缴涉改车辆的那天，他到了指定地点，“一天也等不到一辆车”。

涉改单位和个人抱着“多用一天是一天”的心态，谁也不愿早交车。直到最后期限，仍有20余辆公车未上缴。最后是车改负责人薛玉欣找到分管副区长，由其率先“做个榜样”，这才把另199辆涉改车辆收齐。

公车改革触动利益最大的，正是各级机关单位的主要负责人，具体到杭州，即为各区（县）、乡镇（街道）及各级机关的“一把手”。因此，他们所享受的车贴额度，往往也较高。市级机关正职局长享受的月度车贴为2990元，比最低一级办事员的350元高出近8倍。

实际上，各地方案中的车贴标准多按公务员职级、职务划分，杭州也未例外。“一把手”普遍享受最高车贴，无论他的公务出行需求是否比普通办事员更多。

针对这一问题，杭州提出了三大解决方案。

在已经参与车改，并专司行政执法监察、稽查职能的机构，对副科级以下的公务员，统一将车贴标准定为690元，而不像其他市级机关分为690元、460元、350元三档。在不突破车贴总额的情况下，也可由车改单位自行确定处级以下车贴标准。

考虑到公务活动范围差异，杭州对涉改单位的车贴额度，也预留了20%浮动空间。以余杭区为例，该区东西狭长80公里、行政中心偏东。依照与行政中心的距离，全区被划为四个区域，距离行政中心最远的乡镇与行政中心所在地的临平街道，“一把手”车贴相差数百元。

同时，针对出行任务较重的工作人员，年底给予“个人一次性公务繁忙专项补贴”（下称繁忙补贴），由本单位公共交通专项经费（下称交通专项经费）支出，但不得超过该经费总额的50%。

交通专项经费是杭州车改的又一“发明”。

涉改人员向公车中心或社会机构购买重要公务接待、统一集体活动、大型执法公务、突发应急处置、机要文件传递等用车服务，及超出车贴使用区域（60公里以外，500公里以内）产生的费用，以及繁忙补贴的支出，均可在此专项经费中列支。交通专项经费由市财政安排预算，但不得超过本单位车改总额的10%，多不退少不补。

细致定规

为防滥用交通专项经费，杭州市级机关事务管理局设置了一套复杂规则，公车中心以“保本微利”为原则，向车改单位收取相当于市场价5折到6折的费用。

实际操作时，车改单位用车必须提前一天由专人以书面形式预约车辆，并在服务完成后，持会议通知等证明文件，方可结算。

杭州市成立公车中心的做法，《指导意见》加以吸收，但态度审慎。虽然同意各地根据实际情况，对未能及时处置的车辆，采取设立过渡性车辆服务中心或社会化车辆租赁公司的方式，进行市场化运营，减少车辆闲置浪费，过渡期由各地确定，也强调了“政府不得变相为其提供财政性补贴”。公车中心主任赖立新称，除了设立时划拨的车辆，公车中心从未获得任何财政支持。“中心是事业单位企业化运作，一直都是微利，2013年的利润是5万元。”

杭州市的公车中心，同时承担了减少车辆闲置和安置司勤人员的任务。45周岁以下，高中以上学历的原在编公车驾驶员，多数被调入了该中心，转为事业单位工作人员身份。其他在编驾驶员内部转岗或是提前退休。临时聘用驾驶员则与中央方案的要求相似，以给予经济补偿等方式，鼓励自谋职业。

这一整套做法，成为杭州市级机关车改顺利进行的保障。据《财经》记者了解，当地下属萧山、滨江等区在车改试点时，都曾因司勤人员的安置问题延缓了改革进度。

此次中央出台的《指导意见》中，强调了妥善安置司勤人员的重要性，要求“各级人力资源社会保障部门会同有关部门组成工作组，负责指导参改单位做好司勤人员安置工作，确保改革平稳推进”。

在2009年市级机关车改之初，杭州市人事局、劳动和社会保障局就已介入。不但制定了较为详细的安置分流实施办法，整套安置所需的法律文书模板、经济补偿审核表、补偿金发放证明等一系列文件，亦同时下发。

不独交通经费使用和司勤人员安置，从车改前的公车、司机配置情况报送，车贴标准确定；车改时的国有资产查验，车辆评估拍卖；到车改后的各项管理，杭州都设计了一套政策体系，车改办将其称为“1+6”制度。《上缴车辆交接表》等配套文书中，亦明确了需要审验的国有资产各项指标等情况。

“1+6”制度中最引人注目的，是杭州市纪委、监察局2009年7号文件《公务用车制度改革纪律规定》（下称《纪律规定》）。其中列出了共计14条要求，主要包括：自申报车改之日起，不得擅自增减车辆、司机，不得拆卸涉改车辆，在车改前缴清车辆费用；车改过程中不得变相实施涉改人员购车优惠政策，制定车贴标准时不得突击提拔干部；车改后不得以任何名义向下属单位或个人无偿借用车辆，禁止滥用交通经费等。违纪人员将受到纪律处分、扣发车贴、移送司法机关等处理。

之所以规定得如此细致，是源于此前的教训。2002年-2003年乡镇、街道车改试点时，被取消的公车经估价后，直接以8折的价格在单位内部消化。“因为当时镇街就8部-10部车，主要由党政干部定向购买。党委、政府正副职加起来十多人，一下就买光了。基层的人都说，车子我买不到，车贴他比我高，明显不公平。”知情人士向《财经》记者介绍。

到2005年，“27号文”首次提出，“公车处置一律实行市场评估和公开拍卖，不得暗箱操作，不得内部处置。”2009年的“6+1”制度中，《公务用车评估与拍卖工作规程》亦是其中之一。

在拍卖师徐正民看来，“杭州现在已经形成了风气，想不公开也做不到。”根据法律规定，拍卖要面向全社会，相关信息一定要在当地的主流媒体刊登，公告期也须符合要求。

有了明确的规定，再进行公开拍卖就难暗箱操作。西湖区2013年的公车拍卖吸引300人-400人到场参与。“一些领导也在台下坐着，和大家一起举牌。”徐正民回忆，“领导拍下自己座驾的情况几乎没有。”

车贴审核体系是杭州车改的另一得意之作。在杭州原有的工资发放系统基础上，市车改办又针对在编在岗在职人员建立了统一的车贴审核体系。“如果主系统没有这个人，就不可能给你发车贴。”这一做法与中央车改方案中“按照在编在岗公务员数量和职级核定补贴数额”与“不得擅自扩大补贴范围”不谋而合。 百密难免一疏

百密难免一疏，现实中仍有“1+6”制度无法解决的难题。

中央车改方案中要求车改单位，“不得以任何方式换用、借用、占用下属单位或其他单位和个人的车辆，不得接受企事业单位和个人赠送的车辆”。杭州《纪律规定》虽亦有类似条款，实施却很困难。

在杭州一家市级机关任职的公务员姚远透露，因为改革后用车不便，向下属事业单位“揩油”的事屡见不鲜。市车改办虽然知情，但又难以查处。

由于此前杭州车改未将事业单位和国有企业划入涉改范围，尽管设置了各种封堵措施，仍难杜绝“揩油”现象。在车改过程中，还曾出现过政府部门在交车前将车辆“火线划拨”给下属单位的情况。

公车中心针对市管局级官员的“个性化服务”，是另一隐患。在2009年改革时，考虑到部分局级干部年龄偏大、不会驾车等情况，留下了一个口子：在职局级干部所在单位可与公车中心签订合同，为其在公车中心设一单列账户，将本人车贴全部划入其中。相应地，公车中心为其提供除上下班接送外的公务出行保障。

公车中心主任赖立新表示，该中心所有车辆均安装了GPS装置，可以随时了解车辆位置，同时每辆车都贴着杭州市公车中心的标志，以便随时接受监督，从而杜绝了“公车私用”或是变公车为“专车”的现象。他还强调，针对局级干部的“个性化服务”，是在其本人车贴额度内，按照公车中心价格结算的，超出部分需要使用者自行付费。

但“1+6”制度中提到，若用车金额发生数超过年度将发车贴总额，公车中心会同时通知使用者本人及其所在单位，“所在单位应尽快确定新的付费方式以确保继续提供服务”。

超出部分究竟由谁买单尚存疑问。正因如此，马建华对《指导意见》允许对各级党政主要负责人“以适当集中形式提供工作用车实物保障”的做法极为反对。他指出，这一做法的实质就是“双轨制”。

在《财经》记者采访过程中，无论是改革的执行者，还是涉改对象，绝大多数都将车贴视作福利。还有不少单位因此主动要求车改。马建华认为，这是货币化车改模式的“先天缺陷”。

为了尽量避免福利化嫌疑，杭州市将车贴全部打入涉改人员持有的市民卡，而非以现金形式发放，也不能取现。杭州市民卡与其他城市的社保卡类似，覆盖范围更广，除医保外，还可用于乘坐公交、出租车，车辆购买、保养，以及交停车费等。在市级机关车改期间，又开通了在大型加油站的支付功能。

因市民卡在部分公园休闲、商场购物和餐厅消费时也能使用，因此无法完全禁止车贴在交通需求以外的消费。

“虽然对自己是有好处，但我还是不明白为什么要发车贴，本来单位的公车我们也享受不到。”姚远表示，她周围的人们在议论时，多将车贴视作“变相给公务员涨工资”。

据杭州市纪委介绍，今年杭州市把“开展公务车用车制度专项整治行动”作为全市作风建设的重点任务之一，重点查纠已车改机关和事业单位通过各种方式借用、占用下属或其他单位公车，领导干部违规上下班专车接送以及违规配备专车等问题。据其透露，2013年，全市公车使用方面的投诉为21起，今年以来为11起。