从“划桨”者到“掌舵”者

[摘要]近年来，上海市浦东新区社会发展局积极探索以契约的方式，将公办学校委托给专业教育服务机构管理，由第三方专业评估组织对办学情况进行监督和问责。形成了政府宏观管理、学校自主办学、社会提供专业服务的基本模式，把传统的公共教育的全流程切分为管、办、评三大领域，重建了政府、学校和社会的关系，促进了政府职能的转变。

[关键词]委托管理；中介组织；政府职能

[中图分类号]G46　[文献标识码]B　[文章编号]1002-2384(2009)03-0004-03

现代教育行政改革的核心问题，是清晰地界定政府自身的职能和运转的方式，从而转变政府职能，改善教育公共事务的管理水平，提高教育公共服务的品质。

随着我国转变政府职能进程的加快，上海市浦东新区社会发展局(以下简称“浦东社发局”)也进行了积极的探索，连续出台了关于政府购买公共服务的一系列文件。2005年6月，浦东社发局与上海市成功教育管理咨询中心正式签订协议，将东沟中学委托给上海成功教育管理咨询中心管理，拉开了浦东区教育尝试建立“委托管理”机制、转变政府职能的改革序幕。几年来，这一改革探索取得了许多成绩，到目前为止，已有19所学校进入“委托管理”。他们的经验值得借鉴。

一、重建政府与中介组织的关系

为了实现政府职能的转变，浦东社发局认识到，政府原来承担的教育服务的具体管理工作可以委托给社会服务机构。因此，浦东社发局与教育专业中介组织签订协议，明确地以契约的方式“委托管理”一所或多所公办学校。“委托管理”的机制厘清了教育三大主体(政府、学校与社会)的基本职责与关系，其基本模式是：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。该管理机制有如下一些特色值得关注：

1．教育服务类中介机构的性质为民办非企业单位，其法定代表人独立承担其机构的管理工作，具有法律规定的资格，这是其与政府部门合作的法律基础。

2．浦东社发局通过“邀标”的形式选择中介组织，获得邀请投标的中介组织，根据将被委托学校的情况，把办学目标和方案以文本形式显现出来，由第三方教育评估机构对其方案进行评估。评估通过后，浦东社发局与该机构签订“委托管理”协议。下一阶段，浦东社发局将完善“委托管理”招标的具体方案，欢迎包括上海之外的有资质的教育管理机构，在公平、公正、公开的原则下参与竞标。

3．浦东社发局与中介组织之间是平等的契约关系，前者对后者不实行行政指令性管理，而是通过相关的法规政策、政府信息、学术指导等进行间接的管理。浦东社发局的有关职能部门，对受“委托管理”的公办学校实施属地化间接管理，提供法规政策咨询，招生、课改、教学质量监控等方面的信息服务。

4．浦东社发局对学校行政管理、教育教学组织、教学质量和教育科研等方面提出明确要求，并据此制订评估指标与评估方法，对受“委托管理”的学校进行办学质量监控与评估。

5．浦东社发局推动专业评估中介组织的发展，以便加强对“委托管理”协议(合同)的监督和问责。专业评估中介组织对承担“委托管理”职责的中介组织的办学目标、办学方案进行详细的评估；在协议执行的过程中，对学校进行过程性评估，从而帮助浦东社发局降低“委托管理”的风险，确保整个“委托管理”过程中学校的办学质量。

6．浦东社发局支付一笔项目研究经费给“委托管理”中介组织，要求中介组织在管理学校的同时，还必须在现代学校制度建设方面进行积极的探索。

委托社会中介组织代替政府部门履行管理职责、提供专业服务，无疑会提高管理绩效，“解放”政府部门。但是，“委托管理”模式中政府委托的只是事务，而不是教育责任。政府还必须加强对中介组织的管理和监督，促使它们规范运作、健康发展，以维护公平的教育竞争秩序。

二、重建政府与学校的关系

在“委托管理”实施过程中，被“委托管理”的学校刚开始往往会有被政府抛弃的感觉，教师人心惶惶，家长心存疑虑，搞不好学校发展就会面临困境。浦东社发局充分考虑到这种情况，在他们与中介组织签订的协议中，对此专门做出了规定，以确保受“委托管理”的学校的利益不受到损害。大体有如下几个方面：

1．产权隶属关系。根据协议，“委托管理”期间，被“委托管理”的公办学校，其公办体制保持不变。具体包括：学校的产权隶属关系不变、政府拨款的责任不变、教师的编制不变、学校的收费方式和标准不变。浦东社发局每年拨专款给中介组织作为管理费，即政府购买服务的费用。

2．校长的聘任。被“委托管理”的公办学校，其原有法人地位保持不变，但行政管理关系发生变化。浦东社发局在引进“委托管理”方之前就已经腾出了校长职位，校长的聘任由中介组织提出人选，报浦东社发局审核后任命。浦东社发局保留对人选的否决权。校长与浦东社发局之间的关系不再是已往的直接管理关系，而是经由中介组织的管理关系，校长不再对浦东社发局负责，而是对聘用他的中介组织负责，这为学校开拓独立的办学自留下了空间。

3．教师的聘任。受“委托管理”的公办学校对教师实行全员聘任制。

4．经费投入。原则上政府按生均的标准将经费拨付给被委托的公办学校。政府不额外增加拨款，中介组织主要通过降低办学成本，提高办学效益，获得自我发展。中介组织可从拨付的经费中提取不超过7％的管理费，但基建费、校舍大修费等专项经费必须专款专用。如果被委托的公办学校是新开办学校或薄弱学校，则政府可采取购买优质教育资源的方式向中介组织支付一定的优质教育资源建设费。

5．督导与评估。浦东社发局提供了三种督导或评估方式供被“委托管理”学校选择，以促进学校自主发展。一种是所有学校都必须参加的评估和检查，如国家推行体育锻炼时间是否达标等。一种是有一定自主选择权的检查或评估，受“委托管理”的学校可以有选择地参加某些评估或竞赛，以求学校的特色发展。还有一种是，受“委托管理”的学校有权拒绝参加浦东社发局的某些检查，因为从委托关系来看，学校不是直接对浦东社发局负责，浦东社发局也认可他们具有这样的合法权利。

这些约定，一方面为受“委托管理”的学校解除了后顾之忧，另一方面学校也因而获得了办学自，中介组织也有了空间去发挥其作为专业教育服务机构的特长。实践证明，过去几年里，19所受“委托管理”的学校都不同程度地较之已往有了发展，获得了新生。

三、实现政府职能的转变

通常而言，传统的教育行政部门有五种职能：统筹规划、投资办学、经营管理、行政执法、提供专业服务。浦东教育的“委托管理”机制第一次把传统的公共教育的全流程切分为管、办、评三大领域，这种切分使过去笼统的“政府教育职能”有了主题性分解(管、办、评)和主体性分担(政府、学校、社会)的基础，为明确参与主体的权责对应框架创造了可能。“委托管理”机制也第一次从资源化的角度来看待管、办、评的不同领域和功能，为教育资源的配置机制创新开辟了新的途径。

具体来看，实施委托管理以来所取得的成效主要有：

1．促进了政府职能转变。浦东教育尝试建立“委托管理”机制后，浦东社发局在教育行政方面的职能发生了转变：第一，为全区教育发展做好事业规划与政策设计，遵循城郊教育“四个统一”的原则，促进城郊教育的均衡发展。第二，制定教育资源配置标准，建立全区教育投入保障机制，提高各阶段教育生均公用经费标准，实行义务教育全免费制度。第三，建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的公共教育决策机制，建立重大教育决策的审议制度和听证制度，提高公共教育决策回应公众和社会需求的能力。第四，建立教育绩效问责制度，建立义务教育经费预算执行情况的公报与监督制度，实现公共教育财政责任法制化。

政府从全能型政府向有限责任政府转变，从繁重的具体事务中“抽身”，把“不该管、管不了、管不好”的事情从政府职能中剥离出去，让专业机构提供比政府更专业化、更有效能的服务，政府、学校、社会三者各自的职能得以明确。

2．初步形成了教育资源跨区域配置的机制。在条块分割、纵向垂直的管理体制下，管理部门只能在行政区域内配置资源。“委托管理”搭建了体制外的平台，是教育资源跨区域优化配置的突破口，实现了在不同行政区划之间有效配置教育资源的理想目标。

3．聚集了一批优质教育资源。“委托管理”把一批在理论研究和实践探索等方面具有优势的高校、品牌学校和中介机构集聚起来，通过体制外的引进、配置和嫁接等手段，内化为自己的资源和财富，提高了浦东新区教育的软实力。

与全国各地政校关系制度创新的不同模式相比，上海浦东区社会发展局的“委托管理”机制独树一帜，在教育领域内初步实现了“小政府、大社会、大服务”的行政改革目标，政府逐步从“划桨”者转变为“掌舵”者。