EA对电子政务顶层设计影响

最近几年，随着我国政务信息化实践的深入，顶层设计的思想被引入电子政务建设中并迅速成为我国电子政务发展的迫切需求。然而，与这种迫切需求相比，我国电子政务顶层设计的理论和方法还极不成熟，中央或地方层面真正意义上的顶层设计案例也未出现。通过对总体架构(enterprisearchitecture，EA)的分析与研究，笔者认为可以将EA的相关理论和方法应用于我国电子政务顶层设计中，尽快推动我国电子政务顶层设计工作的顺利开展。

1电子政务顶层设计阐释

设计是把一种计划、规划、设想通过视觉的形式传达出来的活动过程［1］。顶层设计，顾名思义就是从顶层、全局的角度进行设计。在我国，顶层设计现已成为一个被各行各业广泛使用的名词。顶层设计代表的是一种系统论思想和全局观念，通常是指从全局视角出发，围绕某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间运作机制进行总体的、全面的规划和设计。顶层设计的基本特征有三个:一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端;二是整体关联性，顶层设计强调设计，对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接;三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备切实可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。电子政务建设是一个庞大、复杂的系统工程，包含政务和技术方面的众多要素，因而更加需要开展顶层设计，对这些要素进行统筹规划和协调，以保证电子政务系统健康有序运作。我国对电子政务顶层设计的研究刚刚起步，对什么是电子政务顶层设计在认识上还不统一、不到位。结合我国国情及以上分析，笔者认为所谓电子政务顶层设计，就是关于国家、某个地区、行业或者部门电子政务发展规划或总体框架的详细设计及其内部各要素之间有效组合运行的动力机制和发展机制的模型化设定，以保证电子政务系统功能相互协调，结构基本一致，资源互相共享，标准基本统一［2］。

这一定义的具体含义包括:

•设计对象的多样化。顶层指的是概念层级上的顶层，是自高端开始对全局进行总体设计，而非在设计对象上是顶层，从这个意义上讲，电子政务顶层设计的设计对象就不限于国家层面，还包括对省、市、区县甚至部门的电子政务建设进行顶层设计。

•从顶层、整体的高度去看待和分析电子政务发展的问题，这就需要跳出局部环境、局部利益的约束和限制。

•所包含的要素内容非常全面。顶层设计不仅要考虑政务层面的内容，如行政管理体制、政府职能及其具体业务类型之间的关系，还应考虑网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容;不仅要考虑设计对象自身的构成要素和体系结构，还应考虑设计对象的外部环境影响。例如一个部门的电子政务顶层设计不仅要考虑部门内各种要素之间的运作关系，还应考虑该部门在政府纵向层面和横向层面上的相互协调。

•顶层设计的重点在于建立各要素间良好的互动关系。对于我国的电子政务来说，需要探讨如何推动各部门间的业务协同和信息共享，如何确保工作流程、信息系统、数据以及相应技术之间的深度融合。目前，我国还缺乏指导电子政务从政务使命、绩效目标、业务规划到技术实现的规范的顶层设计体系，加快顶层设计的研究和探索工作十分迫切。

2EA的基本认识

EA被普遍译为“企业架构”、“实体总体架构”、“总体结构”，是近年来国际上普遍采用的IT规划、管理和复杂系统设计与实施方面的理论、方法和工具。在欧美发达国家，EA已经广泛应用于大中型企业、政府、军事部门的信息化建设中。

2．1EA的概念及定义

EA的历史源于1987年，当时任职于IBM的约翰•扎克曼(JohnZachman)在IBM的内部期刊上发表了题为《信息系统架构框架》的文章，提出了“信息系统架构框架”(即Zachman框架)，被认为是EA领域的开创性工作，Zachman本人也被公认为EA理论的开拓者。1997年，经过10年的完善和改进，Zachman又在原有基础上提出了更完整的框架，并最终确定为“企业架构框架”(frameworkforenterprisearchitecture，又称为Zachman框架)。最初Zachman提出的EA概念主要是针对企业的信息化规划和设计。随后，在其基础上，各类EA框架理论和方法不断涌现，EA的应用范围也迅速从企业扩大到政府机构、军事部门和其他组织。此时的“enterprise”一词就不仅仅指企业，而是引申为一个有着共同目标的组织的集合，可以是政府或政府的一个部门、一个完整的公司或企业、一个公司或企业的子公司、一个单一的大型业务或技术部门，甚至可以是一个由具有共同性质但地域上分散的实体连接起来的组织。因此，笔者认为在不同应用领域中对EA的翻译应是不同的。在企业领域，EA可以直译为“企业架构”，但在政府信息化建设中，EA被称为“政府总体架构”更为合适。政府是一个庞大而复杂的系统，而EA体现了整体和全局的规划和设计思想，因此采用“总体架构”更能体现EA之于政府的价值。目前，对EA概念还未形成一致公认的定义，较为典型的定义有:①Zachman的定义:“EA是构成组织的所有关键元素和关系的综合描述。企业架构框架(EAF)是一个描述EA方法的蓝图”［3］。②美国管理和预算办公室(OMB)颁布的A－130公告中的定义:EA是业务和管理流程与信息技术之间当前和将来关系的清晰描述和记录［4］。③开放群组(OpenGroup)的定义:EA是关于理解所有构成企业的不同企业元素，以及这些元素怎样相互关联［5］的方法和工具。④美塔集团(MetaGroup)的定义:EA是一个系统过程，它表达了企业的关键业务、信息、应用和技术战略以及它们对业务功能和流程的影响。关于信息技术怎样以及应该如何在企业内实施，EA提供了一个一致、整体的视角，以使它与业务和市场战略一致［6］。笔者认为EA是指从组织全局的角度将组织的管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息化技术创造性地融合起来，系统考虑与信息化相关的业务、信息、应用和技术及其彼此之间的相互作用关系，并与组织的使命和战略目标相结合，从而指导信息化工作。

2．2EA的定位及核心特征

传统的信息化建设通常是根据组织的使命和战略目标来制定IT规划，但由于使命和战略目标非常宏观，很难具体指导IT规划，因而往往造成分散建设、重复投资甚至是无效项目的产生。EA强调在对业务战略和流程理解的基础上，描绘出一个未来组织信息化中业务、信息、应用和技术互动的蓝图，它是组织的战略与IT规划之间的桥梁(见图1)。“蓝图”的设计是EA的核心，也是一个复杂的过程，涉及到对多个方面的综合考虑。为此，人们开发出各种EA框架理论用于系统地指导蓝图设计和实施过程。目前影响较大且使用较广泛的EA框架和方法主要有Zachman框架、TOGAF框架、FEAF框架、DoDAF框架等。详细介绍EA框架和方法的文章很多，本文不再赘述。但值得强调的是，以上框架之所以被称为EA框架，主要是因为他们具有三个共同特性:一是强调架构的设计是基于组织的目标和战略;二是总体架构的组成均包含业务和技术两个层面，即均包含对业务流程、信息、应用系统、技术的描述和综合考虑，要素全面且构成有机的整体;三是架构设计的原理是从现状向目标的转换过程，在这个转换过程中设计、规划出信息化建设的具体路径和解决方案，可实施性很强。

3EA在电子政务顶层设计中的成功应用———美国FEA

谈及电子政务顶层设计，就不得不提到美国的FEA。FEA即联邦政府总体架构(FederalEnterpriseArchitecture)，被广泛认为是美国联邦政府电子政务的顶层设计，亦被韩国、澳大利亚、新西兰等国家参考和借鉴。FEA是在EA理论和方法的基础上发展而来的成功案例。

3．1FEA的源起与发展

美国在实施电子政务的过程中也遇到了诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。美国国会决策者们一直都在关心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能，特别是当其涉及到每年700亿的电子政务投资决策时［7］。1996年，美国国会通过克林格-科恩(Clinger-Cohen)法案(又称信息技术管理改革法案)。法案要求各个机构开发和维护信息技术架构从而使得政府内部的信息技术应用能够带来更多收益。为此，在早期EA理论的基础上，1999年9月美国联邦首席信息官委员会了《联邦政府总体架构框架》(FederalEnterpriseArchitectureFramework，FEAF)，旨在为联邦机构提供一个架构的基础性结构，促进联邦政府各部门和其他政府实体之间的信息共享、互操作以及通用业务过程的共享开发。FEAF是一个概念化的框架(见图2)，说明了架构组件的整体结构和彼此之间的关系，以及如何开发和维护FEA，但却没有包含具体的架构内容。为使FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年OMB启动了“联邦政府总体架构”(FEA)项目，并为此成立了项目管理办公室(FEAPMO)。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10多年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具，成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。

3．2FEA的顶层管理思路

FEA的顶层管理思路概括为自顶向下的设计和自下而上的匹配。自顶向下的设计，就是OMB站在联邦政府战略全局的角度，运用EA的设计思路提出FEA参考模型，作为通用的业务、绩效、技术的定义和结构，并通过一系列指南指导各机构的架构开发和IT规划工作。自下而上的匹配，就是各联邦机构在开展自身的EA工作时，需要确保机构架构与FEA参考模型之间的匹配，并且提出的每一项IT投资规划均需要实现与FEA参考模型的映射，从而确保顶层的设计能够转化为各机构的具体目标和项目建设。

3．2．1FEA的顶层架构

参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据、技术5个角度勾画出5个详细的模型，作为联邦政府的顶层架构。这个顶层架构是以绩效为导向、以业务为驱动而设计的，各模型之间的关系见图3。简单说来，5个参考模型中，绩效参考模型是政府业务目标的导向，位于最顶层，提供了一套绩效评估的标准框架。业务参考模型是电子政务“电子化”过程的驱动，从政府职能视角(而非机构视角)提出一种旨在促进联邦政府业务线的框架，避免机构业务之间相互孤立，便于机构发现相互协作的机会。FEA业务参考模型共包含4个业务域、39条业务线和153个子功能，是对联邦政府所有业务的系统梳理和分析。服务构件参考模型用于建立业务参考模型和技术参考模型之间的映射关系，提供了电子政务服务域横向业务线共有或常用的功能模块，便于实现部分业务的重用，共包含用户服务、业务流程自动化服务、业务管理服务、数字资产管理、业务分析服务、内勤服务和支撑七大领域的通用构件。数据是由业务过程产生的，因此数据参考模型与业务参考模型紧密结合，提供一系列标准规范，旨在实现数据的跨机构识别和共享。FEA参考模型自2002年以来，不断调整更新，并年年用于联邦政府电子政务项目的预算管理过程。

3．2．2FEA的实施管理

FEA的精髓并非体现在其参考模型中，而是其动态地实施管理。为发挥参考模型在统筹指导各联邦机构电子政务建设中的作用，2007年11月，FEAPMO《联邦政府总体架构实践指南》，指南中为各机构开展自身的EA工作以及与参考模型的匹配提供了标准的流程。同时，为确保FEA方法的有效执行，达到顶层管理的目的，OMB不断强化和完善以下工作:•开展定期汇报和评估工作。为了解各联邦机构的EA开发和利用情况，促使各机构利用EA驱动绩效改进，OMB要求各机构每季度都要向其提交分块报告和机构EA自评估报告。这些报告既作为评估机构EA工作成熟度的依据，又是OMB后期审查IT投资项目的基础。在定期汇报的基础上，OMB每年都会组织开展EA评估工作，并为此颁布当年的评估框架———总体架构评估框架(EAAF)，确定当年的评估内容、指标和评分标准。

•提出跨机构协作项目。为进一步促进跨机构协作，OMB于2006年6月开发了《联邦转换框架》。联邦转换框架是一个跨机构电子政务行动的目录，所列行动既包含了由OMB早先发起的电子政务行动和业务线行动，又包含了其他一些政府范围内的跨机构协作项目。该目录每年更新并与总体架构评估框架一起，用以确保各机构的EA与跨机构行动保持一致，并更好地指导电子政务投资的决策。跨机构协作项目的定期有力地促进了联邦政府内部的业务协同和互操作，避免了重复建设和分散化建设。

•统筹管理各机构的投资项目。近些年随着美国联邦政府对IT投资力度的不断加大，OMB对这些投资的监督工作也在不断改进。2006年6月，OMB对其通告A－11《预算的准备、提交与执行》进行了修订，要求联邦各部门和机构都应向OMB证明其电子政务投资符合FEA标准和指南，以便于他们获得投资审批。这表明，美国联邦政府已经将FEA与电子政务投资控制紧密结合，借助FEA的整体性规划来统筹管理各机构的电子政务投资项目。FEA从顶层和全局的高度将所有联邦机构纳入一个单一、通用的架构之下，促使政府从机构分割走向跨机构的协同工作，从而避免重复性投资并改进政府在信息化条件下运作的绩效。FEA的成功让我们看到了EA在电子政务顶层设计中应用的可行性。

4应用EA开展我国电子政务顶层设计

EA作为将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，现已成为西方发达国家政府广泛使用的IT规划和电子政务总体架构设计方法。电子政务顶层设计是一个中国化的概念，目前还较多停留在理念层面，缺乏方法支撑。

4．1EA之于我国电子政务顶层设计的价值

4．1．1EA能够确保电子政务顶层设计的“顶层”性

“顶层”是强调全局和整体，强调设计过程和设计成果要有战略高度。当前我国电子政务的发展规划和战略框架主要是根据目标和任务而设计制订的，在规划与工程项目之间缺少了一个极其重要的层次———顶层设计工作，从而造成电子政务项目与政府使命及目标之间缺乏清晰连接，跨机构的合作项目也缺乏发现和发起的机制。因此，开展顶层设计的直接目的就是要从顶层和全局的角度对电子政务工程项目进行有效整合和跨部门协调。EA是一个自顶向下、业务战略驱动的过程，它从组织的使命和战略高度系统地考虑业务、信息、应用系统和技术，构建业务、信息、系统和技术相互融合、彼此互动的总体架构。顶层设计中采用EA可以确保设计的“顶层”特性，同时确保将与电子政务紧密相关的业务、信息、技术等要素全面、有机地予以考虑。

4．1．2EA能够为电子政务顶层设计提供一种通用框架和共同语言

在我国，电子政务是一个包含了党委、人大、政府、政协、法院、检察院六大系统在内的大系统，不管是国家电子政务顶层设计，还是省、市、县的电子政务顶层设计，抑或是某个纵向行业的电子政务顶层设计，都将面对极其复杂的条块关系，涉及众多部门和机构。EA是设计和开发大型复杂系统的理论和方法，它自顶向下将系统内的各个对象和要素纳入统一的框架之内，便于达成共识，也便于建立跨机构合作项目的发现和发起机制。我国电子政务是个条块交错复杂的大系统，各个条和块的顶层设计既要确保其内部对象和要素的统筹协调，又要确保条与条的顶层设计之间、块与块的顶层设计之间、条与块的顶层设计之间的协调和相通性，因此我国电子政务顶层设计更加需要EA提供通用的框架和用于描述业务、信息、技术的共同语言。

4．1．3EA能够确保电子政务顶层设计成果的落地实施

顶层设计不仅仅强调“顶层”的战略高度，也强调“设计”的清晰和可实施性。既有高度又要能落地实施，这是顶层设计的精髓。EA不仅仅有目标架构的设计方法，更强调从现状到目标架构的实施路径安排或IT路线图设定。在国外政府的电子政务建设中，EA往往将电子政务的发展战略转化为具体的工程项目规划。因此，电子政务顶层设计成果的有效应用亦需要EA实施方法的指导。

4．2基于EA开展我国电子政务顶层设计的初步思考

借鉴EA的基本理论和设计理念，同时结合我国国情，笔者提出当前我国开展电子政务顶层设计的基本路径以及需要后续深入研究的一些重要问题。

4．2．1开展电子政务顶层设计的基本路径

首先，国家尽快提出电子政务顶层设计的基本框架结构。这个框架包含了顶层设计应该考虑的几大要素，作为国家自顶向下的参考模型统一指导和约束各地方和行业的顶层设计。基于EA的四大核心架构(业务架构、信息架构、应用架构、技术架构)，笔者认为这个基本框架结构应包含管理体制架构、绩效架构、业务架构、信息架构和技术架构。其中，管理体制架构是整个电子政务有效运行的保障，绩效架构是电子政务的发展导向，业务架构是电子政务内部协同与整合的驱动，信息架构是电子政务内部资源共享和对外服务的基础，技术架构是电子政务目标实现的技术支撑，各个架构相互配合构成统一整体。由于各地、各行业电子政务建设存在各自的特殊性，因此这个基本框架重在提供一种设计思路。内容较为宏观才具有全国指导性。其次，依据基本框架分层开展顶层架构设计，即将顶层设计工作分成中央和省、地市和区县两个大的层次来开展。中央统筹中央本级各部门和省级电子政务顶层设计工作，各省统筹本省各政务部门和下辖各地市、区县的顶层设计工作。这样，既能够确保顶层设计工作的上下一致，又有效缓解了“条强块弱”的矛盾。再次，顶层架构成果动态应用与实施。采用EA从现状向目标的转换方法，各地方基于自己的顶层架构，首先选择几个重点领域和社会问题进行顶层设计成果的应用探索，例如通过业务架构中业务条线的组合，发现并规划需跨机构的拟建项目和需整合的已建、在建项目，通过信息架构规范信息的开发、利用、共享要求，通过绩效架构为电子政务发展提供价值导向。随后，基于个别领域的应用经验逐步推及至全面应用。顶层架构成果的应用重在探索一种动态的运行机制，能够针对不同时期的政务目标和社会问题动态地组合电子政务系统内的各类要素，特别是通过业务条线的组合来规划业务协同和信息共享项目。

4．2．2需要深入研究的重要问题

当前，我国电子政务顶层设计的顺利开展还面临着诸多问题亟待进一步深入研究。一是进一步探索顶层设计所需的科学的业务梳理方法，顶层设计是为了更好地实现政府履职能力，因此必然离不开对业务的梳理和需求调研，这也是实现跨部门合作和项目整合的前提和基础。二是研究EA架构设计方法在我国电子政务顶层架构设计中的应用，用于指导各地、各部门结合自身实际细化体制、绩效、业务、信息和技术的架构设计。三是研究跨部门协同项目的发现与发起机制，促进对社会重要问题的解决以及对公共服务的改善。四是研究推进我国电子政务顶层设计工作所需的相关体制机制问题。电子政务顶层设计旨在指导全局性的信息化规划建设，促进多部门的协同，涉及面广，推动力度大，需要研究建立一个具有统筹推进职能的组织体制和协调机制，保障其顺利实施。五是深入研究国外的相关理论和实践，发掘其对我国的借鉴价值。