“云安模式”能走多远?

“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东，到现在这个发展阶段，最穷的地方还在广东，这是广东之耻，是先富地区之耻。”2010年3月，在河源调研时就尖锐地指出广东区域发展不平衡的现状。

2009年，人均生产总值珠三角地区为67321元，而东西两翼和粤北山区只有珠三角地区的1／4。全省有91个县市区地方一般预算收入低于10亿元。

区域发展不平衡是广东最大的短板，广东的主政者―直在试图改变这样的现状。

2010年11月2日，广东省委、省政府召开全省山区县农村综合改革工作会议，学习推广云安县综合改革经验，全面部署推进全省山区县农村综合改革工作。

在此之前，广东省人民政府就转发了省农业厅《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》(以下简称《意见》)，41个县(市)列入改革范围。

金繁丰说：“作为一个负责任的党委政府，我们改革的目的不只是为了解决自身的问题，而是想为广东欠发达地区、山区县的发展探索一条路。”

早在2009年开始，为推动山区的农村综合改革，广东省选择在云安县进行了一系列有益的尝试。

虽然云安县县长黄泽寰曾谦虚地表示，云安改革还谈不上模式，只是一种经验。但不可否认的是，云安改革多次获得省委省政府高度的肯定，源源不断的取经者也在证明云安改革是条可行之路。

从这个层面上来讲，云安改革改的并不只是解决云安这一个山区县所面临的复杂局势，而是在为整个广东山区县的发展开出了药方。

争议

“云安在农村综合改革方面做了很多工作，但你们仅仅是把中央一号文件城镇化制度创新五项内容中的一项往前推了而已。”2010年10月29日，北京大学中国地方政府研究院院长彭稹在第六届中国农村发展论坛上“直言不讳”。

云安是这次论坛的主办方。

在2010年中央一号文件中，包含了农村土地管理制度改革、农村综合改革、乡镇机构改革、城镇化发展的制度创新等多项内容。

当然，彭怀真并非针对云安，云安做了一个县级政府所能做的一切。“中国许多农村综合改革只能是小打小闹，农村的综合改革需要顶层的制度设计，这包括中央层面的户籍制度改革，特别是土地制度改革。”

中央编译局当代马克思主义研究所副所长杨雪冬认为：“在2011年中央经济工作会议上，明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。中央提出顶层设计方案，但目前还没有一个很好思路。”

虽然从中央到地方政府―直都在讨论“三农”问题，但是在中国各种各样的制度建设中，农村是放在一个次要或者隐蔽的位置。

华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇说，“十七届五中全会的提法是积极稳妥地推进政治体制改革，这个提法已经20多年了，什么叫积极，什么叫稳妥?好像没有明确的答案。”

云浮市委书记王蒙徽在推广云安县农村综合改革的做法时也表示“心有余而力不足”。

“他的意思我理解，希望升级，省里也好，中央也好，要解决区域统筹问题，必须从上而下的统筹。”金繁丰说，“我们希望省里在公共服务项目上给予更大的支持，比如医疗教育方面加大投入，尽可能缩小城乡在公共服务方面的差距。”

这是市县一级执政者最迫切的需求。

“中央也好，地方也好，如果不做些重新调整，可能很多改革真的没办法深入进去。”杨雪冬认为，云安在县域内部协调、功能配置方面的做法很不错。

“中国县域综合改革从上世纪90年代开始一直部在进行，大家似乎都在搞创新，但大部分改革都是做了一段时间然后又回到了最初的状态。”杨雪冬说，“不能要求所有的乡镇都像企业家一样，去搞招商引资，因为政府的功能还是集中在社会公共服务，通过改革是他实现业务员向公务员转变，这是一个很重要的方面。”

中国的改革路径往往是自下而上：地方和基层大胆实践产生的好经验，中央总结经验，把这些经验提升为好的政策。因此，好的改革经验显得尤为重要。

“我认为云安的‘以乡镇改革为重点、社会建设为核心’的农村综合改革，为我们解答这道难题提供了有益的启示。”徐勇说。

复制

“云安是全省起步最迟、基础最差的县，这两个‘最’都能解决问题，其他的县更加容易解决问题了。”这是广东省委常委、常务副省长朱小丹在全省山区县农村综合改革工作会议上的讲话，金繁丰一直铭记在心。

根据“意见”制定的目标，广东省农村综合改革将从今年起分阶段推进，2011年在广州、惠州、肇庆市之外的山区县进行试点，2012年全面铺开，2013年初见成效，2014年巩固完善，到2015年全省基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。

破解山区县科学发展难题，广东还有很长的路要走，可以肯定的是“云安模式”即将在全省演变成燎原之势。

“其他县都感谢我们。”金繁丰意有所指。

根据《意见》要求，广东各县市在6月底前将本地农村综合改革的实施方案报经省有关部门核准的，省财政给予每个县市200万元的一次性奖励。各县市生态发展镇政府正常运作经费由县级财政全额保障，市级财政定额支持，省级财政以奖代补。

“以奖代补”是金繁丰喜欢的奖励方式，“钱不多，我不看这些，主要还是内生活力搞好，体制机制顺了’那我能有很好的发展。”

“我们云安改革基本上没花什么成本，而取得了改革的基本成效，这个对于我们欠发达地区来说就是一个很好的经验和启示一改革不一定就需要很大的成本。”

“我认为云安这个条件能办到，全省很多县都可以办到，因为体制机制的改革是不需要钱的，改革的关键在于施政理念的转变，如果单纯从GDP发展、政府自身运作的角度去考虑肯定不行。”金繁丰显得很自信，“我们希望能为全国区域协调发展闯出一条路，这个是我们的目的所在。”

“书记提出幸福广东，我认为幸福广东最重要就是要公平，我和汪书记说，锦上添花不叫幸福，雪中送炭才叫幸福。”金繁丰希望在云安经验得到推广之后，使欠发达地区找到工作的着力点，“欠发达地区会更有成就感，以前是比GDP，没有成就感”。

“以前有成安，现在有广东云安。下一步，我们希望能将云安改革模式推向全国。”

中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临曾表示，“云安改革是以现有的行政体制为支撑，通过对既有资源进行重合配置来达到改革的目的，从这一点出发，我认为‘云安实践’是可复制的，尤其是对处于中等发达水平的县市。”

杨雪冬认为：“云安改革的思路是对的，但能否全面推广很难讲，从理念上来说，每个地方都可以学习，不过，能不能做到取决于很多限制性因素，比如说资源条件、干部能力、投资环境等等。”

对于云安改革而言，改革的方式与思路是可以复制，但改革的物质基础不能复制。

循环工业园为云安改革提供了财政支撑，石灰石、硫铁矿等资源，以及资源背后的大项目、大企业就是许多地方不可复制的，而且资源毕竟是有限的。

“人”作为一个更为关键的因素考验着改革的发展与延续。

杨雪冬说：“中国很多地方搞改革创新都是与主政官员有关，如果一把手调走了，哪怕他升迁了，下面也没办法执行下去。对一个新的主政者来说，要搞些新的东西才能体现出他的能力、政绩，他自然而言不会延续前任的改革。这和我们整个官员考核体制有关，搞点政绩工程应付下上级还是很容易的，能不能对老百姓真正产生好处那是另一回事。”