云安破题 第4期

中国市、县一级的官员对于农村改革并不会感到陌生。从1978年安徽小岗村18位农民签下“生死状”将村内土地分开承包开始，30多年来，中国农村改革就―直没有f亭歇。

云安改革只是中国农村综合改革浪潮中的一朵浪花而已，不过，它却5次得到中央政治局委员、广东省委书记的肯定批示，而且继广东省农业厅、广东省发改委、副省长刘昆之后，中农办等相关部委也相继赶往云安调研。

“我感觉以前的不少改革都是为政府运作方便，而我们的改革是为群众办事方便。”金繁丰平静的话语下流露出一种自信。

面对起步迟、经济弱和发展不充分、城乡不协调的县情实际，云安改革在摸索中走出了一条自我的救赎之路，种种迹象似乎都在表明，云安模式将成为粤西山区县改革的模本。

“他们是公务员，不是招商引资的业务员”

“似云安的改革来说，我们不是―下就设定一个宏伟的蓝图，而是在改革的过程中发现什么问题，就采取相应的方法去解决问题。”对于金繁丰而言，改革是灵活的，文件是严肃的，云安改革需要的不是严肃的文件，而是切实可行的举措。

在众多关于云安改革的表述中，“主体功能划分”和“大部制”无疑是其中最重量级的词汇。

2009年，云安县制订了《主体功能区规划》，将全县8个镇划为“优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”等三类主体功能区。全县58.9％的土地面积都被划为“开发与保护并重示范区”。继增城和清远的主体功能区划试点后，这是全省欠发达地区第一个划分主体功能区的县份。

林沛满和谢云生所在的前锋镇和南盛镇定位都是“开发与保护并重示范区”，他们的任务不再是招商引资，而是下乡服务农户。

金繁丰表示，乡镇政府逐步回归原本应有的角色，将更多的注意力放在社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设等方面，真正成为负责任的服务型乡镇政府。

金繁丰很清楚乡镇干部的角色定位，“他们是公务员，不是业务员。”

为此，云安进行了大部制改革，整合现有资源组建党政办、农经办、宜居办、综治维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，搭建政府“三农”服务平台。其中，还创新建立农情研判机制，把农村土地流转、农村劳动力转移、特色农业发展、扶贫开发“双到”工作等农民增收问题纳入研判范畴。

“不管上面有多少个部门，你对应我乡镇政府就行。”

在此后的一年多时间内，云安密集出台了18份政策性配套文件，形成政绩考核、镇村财力保障、财税激励、税收共享等四项机制保障乡镇的运作，并把原来11个县直部门的32项职权下放扩大到14个县直部门的72项职权，增强乡镇的社会管理和服务能力。

“二安”模式异同

在很多人看来，云安改革与成安政改有着颇多联系。相隔不到十年，两个县区委书记作了相同的选择――改革，作出这样相同决定都源于中国一句古话，“穷则思变”。只是两者走向了两个截然不同的方向，成安政改专注于“减法”，云安改革则做了(“加减法”――“不增人员，减少成本，提高效率”。

2004年3月19日下午，湖北省军培中心。坐满300多名乡镇基层干部的报告大厅里，湖北省委政策研究室副主任宋亚平正在脱稿演讲，演讲主题围绕咸宁市咸安区乡镇机构改革展开。

1999年明至2003年12月，宋亚平曾任成安区委书记，他所主导的党政干部交叉任职及大幅撤并乡镇机构等14项重大改革，―度引起广泛争议。演讲进行中，湖北省来凤县三胡乡党委干部周亚琴起身发问：“咸安为何只改乡镇机构不改区直机关?机构改革为何不能自上而下?”

宋亚平答道：“我建议全国只设三级政府，中央、省和县三级，其他通通砍掉。”一言既出，掌声雷动。

成安全区乡镇党政机关工作人员由799名减少到341名，精简57.3％。而2002年3月市里核定给该区的编制为433名，首次出现缺编132名。14项改革措施一共端掉了3000多人的“铁饭碗”，

在金繁丰看来，这简直难以想象。“撤销乡镇政府那么谁来服务群众?我认为政府与群众靠得越近越好，他撤销乡镇政府就是将群众与政府拉得越来越远。”

“乡镇政府就是县域政府的办事大厅”这是云浮市委书记王蒙徽书记的一句话，金繁丰说了不下三遍。

“我们现在感觉镇一级离群众还是太远，所以我们将改革延伸到村一级，别说撤销镇，我们还要强化村一级的社区功能，让群众足不出村就可以办理日常事务。有些观点是农民向城镇化集中，我的观点是农民向城镇化集中，农民住的向城镇看齐，我们的服务要社区化，让农民在农村也能像城里人一样生活。”

“成安的改革是为了保障当时农村税费改革的成果而推行的改革，因为农村税费改革之后，乡镇政府的财政等各方面都吃紧，为了解决这个问题，那必须通过减人减事。”金繁丰说。

事实上，当初的成安与两年前的云安并无二致：干部素质参差不齐，思想较为陈旧；财政入不敷出；部分土地荒芜，农业落后。

云安改革与成安政改的背景和初衷多少有些相似，只是改革的手法迥异。相对于宋亚平的雷厉风行金繁丰多少算是改革的温和派。

“以前企业改革是减员增效，那我说中国的人就是有这么多，你为什么要通过减员才增效?这帮人不是要失业了?现在政府还要解决他们的就业问题。朱基那时是减员增效，我认为现在这个必须适度。我们施政的目的是为了什么，是为了群众，不是为了自己。我感觉以前的改革都是为政府办事方便，而我们现在的改革是为群众办事方便。”

2003年末，宋亚平由成安区委书记调任湖北省委政策研究室副主任。有人评价说，这一举动代表了“上级对咸安改革的一次肯定”。

宋亚平曾说：“不光是湖北，现在全国很多地方的乡镇改革，都在借鉴成安政改经验。成安政改也是同时期的改革中比较彻底的一次。”

但一个显而易见的事实是，成安乡镇机构的大幅撤并，使得咸安在与上级职能部门对接上出了不少岔子，宋亚平也曾因此吃过苦头。

关于成安政改的议论甚嚣尘上，等宋亚平离开之后，成安并没有因为失去这个主导者变得戛然而止。

而出乎人们意料的是云安改革不减员，不要求乡镇招商引资，甚至给予乡镇财政保障和财税激励的做法也取得了不

去GDP化

对于云安大部分乡镇而言，改革开启之后，他们头顶的“指挥棒”不再是GDP，而是各自乡镇功能定位的发挥。

“以前我们政府说GDP增长16％、18％，或者财政增长50％群众说关我什么事呀?我现在将经济发展的成果反馈到农村去，群众就感觉到与他有关了。”金繁丰说。

这也是云安改革最让外界诧异的地方之一。人们诧异的不只是金繁丰的敢言，而是围绕中国官运政绩考核最重要的指标在云安改革中烟消云散。

虽然中共十七届五中全会会议公报以及2010年10月27日的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个

五年规划的建议》，均未提及有关GDP增速的量l生要求，但此前的几个五年计划均对GDP增速提出了明确要求。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家以为：“以GDP为主要甚至唯―考核指标的时代过去了。”

然而这毕竟只是一个美好的愿望而已，可以肯定的是，GDP仍是中国绝大部分地区政绩观最重要的标尺。

邓小平南巡以来，市场经济的概念开始深入到很多官员骨髓，也渗透到政府和官员的日常行为之中。于是乎，官员承担着亦商亦官的角色，政府也倾向于公司化运作。

人们或许还没有忘记数年之前江苏小城宿迁掀起的招商风暴。

当时44岁的宿迁市委书记仇和在他任上的第一年，就要求1/3的机关干部离岗招商，副处级干部的任务是500万元／年，完不成任务的干部，所在部门一把手免职。

宿迁因此催生了上千“官商”。

还是在宿迁市下属的沭阳县做县委书记时，仇和就给教师下达“招商引资”任务。当时老师集体罢课，经过《焦点访谈》的报道，仇和和宿迁顿时闻名全国。

在中国的地理版图上，宿迁市是个籍籍无名的地方。在江苏经济大省，一条长江把江苏分成了苏南和苏北两个截然不同的地区，苏南的富裕可以和上海匹敌，苏北的落后可以和西部相比。宿迁就地处苏北，宿迁排名全省例数第一。

仇和主导的“全民招商”以及国有资产民营化的医疗教育改革让他成为当时中国最受争议的市委书记，而正如他自己所说，如果放他到沿海发达地区去，他也不想这样做。

他所但任的是贫穷落后地区的官，这些地区等不起。

凭借着雷厉风行的“铁腕新政”以及中央领导的重视，2006年初，仇和升迁为江苏省副省长。谁都知道作为江苏最穷的城市宿迁，其市委书记仇和要想成为副省级绝对不是一件容易的事。

仇和的升迁似乎说明，对于这位苏北贫困地区的市委书记在五年前推广的，官方给予了积极的肯定。

2007年12月，仇和调任中共云南省委常委、昆明市委书记。5个月后，他就发起了招商总动员：从明确提出“招商引资是第一政绩”，到全市动员招商引资，再到各部门抽调精干人员成立35个招商分局，分赴沿海地区开展“全天候、拉网式”驻点招商。

宿迁模式被仇和以及他的一大批干部“粉丝”复制到全国各地。

与仇和们“招商引资是第一政绩”的想法形成鲜明对比的是金繁丰取消了对山区GDP,总量的考核指标。

2009年，云安出台了新的乡镇政绩考评标准，成为主体功能区改革的政治保障。

“功能区并不是简单的经济分区，而是根据乡镇实际设定不同的发展目标。目标不一样，考核也不―样。”金繁丰表示，新的政绩考核将“不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败”。

许多乡镇干部习惯地将考核称为“5+X”，“5”即乡镇履职重点为“社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设”等执政为民工作，“x”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标。

为此，云安考核设置了47个共同指标和13个类别指标，以相同的指标内容、不同的指标权重，实行分类考核。例如，在“区域发展”指标组中，“优先区”“重点区”“示范区”的“工业总产值”设定的权重分别为140、100、60，而“农业总产值”的权重分别为50、100、150。

广东省副省长刘昆曾表示：“一个地方既然不具备发展工业的条件，维护好生态，发展好农业这也是―种发展。”

“我们的改革是两轮驱动，如果单单是农村改革，没有县域统筹的能力，那改革没有省里的支持也推不下去。”金繁丰说。

云安改革并没有向省市要一分钱，都是自掏腰包。

2010年，云安对镇级及村级基层组织投入1.36亿元，其中，保障镇级运作经费1360万元，平均每个镇拿到了170万元的财政资金，共享园区增量税861万元。

事实上，没有一个乡镇、包括县区，敢撇开经济发展来谈社会和谐发展。如果没有经济保障，云安的农村综合改革也将成为空谈。

云安改革并不是吃大锅饭，它有自己赖以为生的经济支柱，云安的经济支柱全部集中在六都的循环工业园。这个仅占全县1.09％的面积，2010年创造出全县83.5％的地方财政一般预算收入和81.6％的税收收入一一实现了比以往全县1200平方公里“村村点火、镇镇冒烟”更高的经济效益。

2010年，云安全县生产总值增长幅度达16.3％，财政综合增长率达到40.1％，位居全省第10位，比上年提升46位。

云浮市有亚洲最大的硫铁矿硫铁旷制酸、硫化工的产业集群却在云安的“云浮市循环经济工业园。这个工业园中有7家硫化工企业和10家水泥企业建成或在建，总投资近100亿元，这可以为云安带来近10亿元的税收。

“硫化工也好，水泥也好，都是高能耗、高污染行业，但我们发展的循环经济，简单来说，我们工业园中有许多钛白粉厂，钛白粉厂流出的许多硫酸亚铁、废水废酸会成为电解锰生产的原料，电解锰生产产生的废渣废料又变成旁边水泥厂的原料。”

“园内所有的水泥企业生产的余热都用来发电，解决水泥厂40％以上的电能，设备成本超过1亿，但是一两年就能收回成本。”金繁丰举例说，工业园中，石材、水泥、硫化工三大产业都实现了三废利用，而三大产业本身又有一个良性互动。

金繁丰表示：“我们正准备与国家，部省共建循环工业园。”