论行政诉讼证明标准的确立

摘要：行政诉讼证明标准是指法院在审理行政案件的过程中， 对当事人履行举证责任来证明案件事实， 特别是证明被诉具体行政行为是否合法所应达到的程度标准。目前，学界对此主要持有观真实标准、法律真实标准、主观真实标准三种观点，而如果根据人权和效率的原则，行政诉讼的证明标准则必须进行分类设计。

关键词：证明标准；客观真实；法律真实；主观真实

中国传统的证据学理论不承认法官可以通过自由心证对案件事实作出判断，但事实上法官的主观判断是案件推进及解决必不可少的环节。因此，有必要设定一定的标准来拘束法官的自由心证，从而形成了所谓的证明标准。即"法律规定在每一个案件中诉讼证明必须达到的程度。"[1]当案件经过庭审举证、质证、认证后，法官按照什么样的标准形成对案件待证事实的确信。它是证据制度的重要组成部分，既决定着当事人举证所应当达到的程度，又是法官认定案件事实的准则。然而我，国行政诉讼的证明标准在学理上并未完全达成一致。

一、行政诉讼证明标准之现状

"行政诉讼证明标准是指法院在审理行政案件的过程中， 对当事人履行举证责任来证明案件事实， 特别是证明被诉具体行政行为是否合法所应达到的程度标准。"[2]与民事诉讼和刑事诉讼相比，虽然三者均遵循 "案件事实清楚、证据确实充分" 这一概括性证明标准。即据以定案的证据均已查证属实；案件事实均有必要的证据加以证明；证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是惟一的，排除了其他可能性。这四点必须同时具备，才能认为证据已达到确实、充分的程度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼概莫能外。但由于三者之间在当事人之间关系、举证责任、举证难度等方面存在差异，因而在具体的诉讼当中，证明标准又略有不同。

证明标准在证据法学上一般可以分成三类：占优势证明（ preponderance） 标准、清楚而有说服力（ clear and convincing） 的证明标准与排除合理怀疑（ beyond a reasonable doubt） 的证明标准。占优势证明标准从理论上就是承担证明责任的一方当事人要提供足够的证据使法官相信案件事实的存在比不存在更具可能性， 要使法官相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有更强的证明力。此种裁判只是一种相对正确的结论， 一般适用于民事诉讼案件。清楚而有说服力的证明标准介于占优势证明标准与排除合理怀疑证明标准之间， 通说认为多适用于行政诉讼案件。排除合理怀疑的证明标准一般适用于刑事案件。[3]

在我国，对于行政诉讼的证明标准法律又有怎样的规定呢？《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简《称行政诉讼法》）第4 条规定："人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。"第54 条规定："人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。"第61条规定："人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。"从上可知，现阶段行政诉讼的证明标准采取的是事实清楚、证据确凿。由此产生了理论界关于行政诉讼要追求的"事实清楚"是客观真实还是法律真实的争议。后来《最高人民法院关于若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）确定了应当是法律真实的诉讼目标。再后来在最高人民法院起草的最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）中，考虑对证明标准作出规定，"肯定证明标准的灵活性，法庭可以根据法律规定和本规定的有关规定，并考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素，在具体案件中具体确定认定案件事实的证明标准。

由于《行政诉讼法》和《行政诉讼证据规定》均对行政诉讼证据的证明标准语焉不详，行政诉讼证明标准的立法缺失，也就成为当前我国行政诉讼证明标准制度最大的现状。目前中国学术界关于行政诉讼证明标准的性质问题产生了三种不同观点：

第一种观点是客观真实标准。此观点主张司法机关所确定的事实必须与客观上实际发生的事实完全符合， 确定无疑。刑事、民事、行政三大诉讼实行同一证明标准， 即确实、充分标准。其主要理由是辩证唯物主义认识论为查明案件提供了理论依据， 但此种观点要求最终证明的案件事实与客观发生的事实完全一致显得过于理想。

第二种观点是主观真实标准。此观点认为在诉讼中证明的案件事实实际上是法官认定的主观事实， 而非诉讼之前在特定时间、特定地点发生的"客观事实"。不过其过于强调人的认识活动的主观性一面， 完全抛弃了客观性的一面， 是不可取的。

第三种观点是法律真实标准。此种观点认为在法律界没有什么"本来是"事实的东西， 没有什么"绝对事实"， 有的只是有关机关在法律程序中所确定的事实。这是因为事实只有首先通过法律程序加以确定， 方可被赋予法律上的效果。目前中国证据学的证明标准基本采纳了这一观点， 并在立法实践中得以体现， 如《行政诉讼证据规定》第53 条规定： "人民法院裁判行政案件， 应当以证据证明的案件事实为依据。"

二、行政诉讼证明标准的确立原则

权力与权利的矛盾是行政法上的一个基本矛盾，这要求行政法平衡权力的运行和权利的保障之间的关系。因为，权力的无限扩张必然会导致对权利的侵害，而对权利的过度保障也必然妨碍行政的效率，如何在这二者之间找到一个"平衡点"，也就成为行政法所要解决的基本问题之一。笔者认为就行政诉讼证明标准而言，这个"平衡点"存在于保障人权和维护效率之间。

1、保障人权原则

在经历了几千年专制社会才步入法治社会的今天，怎样强调对人权的保护都不为过。因此有学者甚至提出， 行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益， 其理由主要有四： 一是符合的基本要求； 二是行政相对人合法权益受到侵害是行政诉讼产生的前提； 三是行政诉讼是为相对人提供保护的救济途径； 四是行政机关的行政职权无需通过行政诉讼加以维护。以保障人权为设定行政诉讼证明标准的原则，具有以下优点。第一，可以与宪法尊重和保障人权的规定相呼应，使行政诉讼更加切合要求。第二，可以给予处于相对弱势地位的行政相对人以更多的保护，弥补两造之间地位不对等而产生的权利义务差别。第三，可以增强对行政主体的监督和控制，以保障人权为确定证明标准的原则，必然导致行政主体在作出行政行为的过程中，也要对人权给予相应的尊重，否则就会面临败诉的危险。因而行政主体必然要更加注重依法行政，这也就无形中加强了对行政主体的监督和控制。但保障人权只能作为一个概括性原则或统领性原则，行政的灵活性和行政效率的需要，决定保障人权不能作为唯一原则。因为如果将其列为唯一原则，那么证明标准则必须选择"排除合理怀疑的严格证明标准"，这种证明标准在严重危及相对人的人身权和财产权的行政案件中适用，无可厚非，但若应用于一切行政案件，则必然会导致行政主体畏手畏脚，严重妨害行政的效率。

2、保证行政效率原则

行政权是一种公共职权，因为其具有扩张性，有时候它会打着公共利益的旗号对私益进行侵犯，所以人们习惯于将其列为一种"天然的敌人"宣称"每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随"。[4]进而去防范它、控制它。然而，我们却无法离开行政权，因为它本身也代表一种公共利益。没有行政权的行使，社会必将陷入一种无序状态，私益也将无法得到保障。所以对行政权的依赖和防范是人类社会永恒的议题。

人类社会需要行政权的维护，而行政的生命在于行政的效率。美国著名学者托马斯？伍德罗？威尔逊（Tomas Woodrow Wilson，1856-1924）曾言行政学研究的目标"首先政府能够适当地和成功地做些什么。其次，政府如何以尽可能最大的效率（efficiency）和最少的资金或资源等成本来完成之。"弗兰克.古德诺（Frank.J.Goodnow）在《政治与行政》中也指出："行政中很大一部分适合政治没有关系的，……为了有利于行政功能的实现，必须组织一套不受政治影响的机构，而这套机构的使命……就是要尽可能的保障组织的效率。"[5]为了在保障人权的基础之上，维护行政效率。对于那些对人权侵犯不甚严重的行政案件，如财产权和人身权争议的行政裁决案件、非行政行为案件、行政机关适用简易程序作出具体行政行为的案件以及行政机关采取临时保全措施的案件等，所采用的证明标准，应该低于严格证明标准，采用"明显优势标准"甚至是"优势标准"。

三、行政诉讼证明标准的分类设计

行政法作为"调整行政关系的法律规范的总称"，其中"所面临的所有问题，都可能有两个不同的观察视角和分析标准，一个是法律的视角和标准，一个是行政的视角和标准。"[6]法律（我们姑且认为依照合法程序制定的法律都是良法）代表着对人权的尊重和对权力的控制，而行政则代表着一种秩序的维护外加一种对人权侵犯的可能性。行政诉讼的证明标准，正是二者之间博弈的结果，至于"东风吹西方退，还是西风吹东风回"则不仅仅是法律所能决定的问题。因为这与一个国家的社会制度和政治模式密切相关，但确立证明标准的原则却必然隐藏于保障人权和保证效率之间。

证明标准的模糊，严重阻碍着我国行政诉讼的发展，为此，学者们进行了积极深入的探讨。按照目前学界的通说，行政诉讼证明标准以"明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和严格证明标准为补充"[7]以明显优势证明标准为原则，即除法律和《行政诉讼证据规定》另有规定外，法庭应当适用明显优势标准认定案件事实。这种证明标准充分体现了行政诉讼的特色。因为刑事诉讼通行的是排除合理怀疑标准，民事诉讼通行的是优势证明标准，而在一般行政案件中，行政行为对相对人权利的影响介于民事、刑事案件之间，其证明要求低于刑事诉讼、高于民事诉讼，因而适用介于二者之间的明显优势证明标准。以优势证明标准和严格标准为补充，指对于严重影响相对人权利的行政案件适用严格证明标准和排除合理怀疑标准。因为拘留、劳动教养、责令停产停业、吊销执照、较大数额罚款等行政案件，对相对人的人身权和财产权益产生重大的影响，对行政机关应该有更高的证明要求，因而应当适用与刑事诉讼相同的证明标准。而对财产权和人身权争议的行政裁决案件、非行政行为案件、行政机关适用简易程序作出具体行政行为的案件以及行政机关采取临时保全措施的案件，适用与民事诉讼相同的优势证明标准。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：533.

[2]高秦伟.论行政诉讼的证明标准[J].证据科学，2008，（4）.

[3]甘文.行政诉讼证据司法解释之评论―理由、观点与问题[M].北京：中国法制出版社，2003：177-178.

[4]Kenneth Culp Davis.Discretionary Justice.University of Illinois Press，1971，P.25.

[5]Frank.J.Goodnow.Politics and Administration：A Study in Government.New York：Macmillan，1900，P85.

[6]王锡锌.中国的行政程序立法：主义与问题[C]."市场经济中的行政程序法"国际研讨会论文集，2007：45.

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：535-536.

作者简介：卜一（1984-），男，汉族，曲阜师范大学法学院法学硕士。