公务员法中的权利救济制度

[摘 要] 在分析我国公务员权利救济制度的基础上，从比较法角度考察国外公务员权利救济制度，解析中法存在的差异，总结公务员权利救济制度发展趋势，可以探寻我国公务员权利救济制度的完善之路。

[关键词] 公务员；权利救济；比较；完善

【中图分类号】 D91 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-106-1

一、中法公务员权利救济制度之比较

（一）权利救济范围之比较。在我国，根据《公务员法》第13条规定，公务员享有下列权利：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。此外，我国公务员还享有获得奖励权（49条）、异议权和抵制权（第54条）以及聘任制公务员所享有的申请仲裁权和权（第10条）。在法国，《公务员权利与义务法》规定公务员享有的权利包括：获得卫生及安全保障权；参加公共设施的组织及工作、法律条文拟定及审查与任职期有关的个人决定的权利；人身保护和获得救济权；罢工权；结社自由权；信仰自由权；接受培训权；参加社会活动权；福利方面的权利。由于法国有独立的行政法院系统，因此不论普遍性的行政行为或具体的行政处理，只要对公务员的权利和利益有不利的影响，都可以作为诉讼对象。

（二）权利救济机关之比较。根据《公务员》第15章和第16章的规定，公务员权利救济机关包括行政机关、人事争议仲裁委员会以及人民法院。制公务员如果认为自己的权利受到侵犯，只能向原处理机关、同级公务员主管部门、作出该人事处理的机关的上一级机关以及行政监察机关提出申诉；而聘任制公务员还可以向人事争议仲裁委员会以及人民法院寻求救济。在法国，公务员不服纪律处分时可向纪律处分权限的行政机关或其上级行政机关申诉。地方行政法庭和专门法庭受理一般公务员的权利申诉案件，总统任命的公务员的诉讼由最高行政法院受理。从总体上看，中法两国公务员权利救济机关设置的差异不多，都包括行政机关以及司法机关。但在法国有独立的专门权利救济机关，即公务员最高委员会。而我国没有这种专门的委员会，但我国建立了人事争议仲裁委员会。

（三）权利救济途径之比较。我国公务员权利救济途径包括诉讼救济途径和非诉讼救济途径。其中制公务员权利救济途径只有复核和申诉，聘任制公务员还包括仲裁和行政诉讼。法国公务员的权利救济途径也包括诉讼途径和非诉讼途径。但是其非诉讼救济途径是指向行政机关的申诉和向公务员最高委员会的申诉，诉讼救济途径则包括撤销之诉和损害赔偿之诉。而且非诉讼救济途径不是诉讼救济途径的先决条件，公务员对申诉和诉讼有选择权。由此可见，中法两国在公务员权利救济途径上的不同之处在于法国公务员享有普遍的行政诉权，可以寻求诉讼救济途径；但是公务员不能寻求非诉讼救济途径中的仲裁途径来解决争议。我国聘任制公务员则可以寻求仲裁，且仲裁是诉讼的先行程序。最突出的差别是我国制公务员只能寻求非诉讼救济途径中的申诉。

二、我国公务员权利救济制度之完善

（一）明确权利范围和行使条件。《公务员法》第12条、13条以及第53条对职务权利以及经济权利进行了规定，比如履行职责、培训以及工资等。但公务员的政治权利受到严重的限制，只规定了申诉控告权，且请求权的规定不全面。因此，我国应该明确公务员的政治权利。需要明确的是，法律上可以对其政治权利进行限制，但是限制的前提是公务员行使权力过程中。此外，对公务员享有的职务权利以及经济权利要加以具体明确，比如要明确获得履行职责应当具有的工作条件。

其次要明确公务员权利的行使条件。相对于《国家公务员暂行条例》而言，《公务员法》的一大亮点是公务员可以说“不”。但是《公务员法》并没有规定什么是“明显违法”，这影响了这一权利的行使。立法可以考虑从权力行使的主体、权力行使的程序以及行为的具体内容等方面来规定“明显违法”的情景。

（二）确立多样化权利救济机关。从世界各国的具体实践来看，它们都确立了多样化的权利救济机关，包括行政机关、司法机关以及独立的权利救济机构。现实比较可行的方法是将行政监察机关改造为专门的公务员权利救济机关，履行受理公务员申诉以及公务员的管理的职责。此外，要将人事争议仲裁委员会和人民法院的职责扩大，赋予它们受理所有公务员权利争议的案件，而不是仅仅限于聘任制公务员。

（三）健全多元化权利救济途径。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》第15章对申诉的原因、申诉的机关以及申诉的程序都进行了比较详细的规定。但是，有关申诉程序的规定还不完善，关于申诉的受理、处理以及执行方式的规定还不明确。除了建立地位独立的行政救济机关外，更重要的是完善现有的救济程序。首先应该扩大申诉的范围，应该将公务员身份权、人事权、经济权和自由权都涵盖在申诉的范围内。其次，应该对申诉的受理、调查、处理以及执行的程序进行规定，将正当程序的理念纳入申诉过程中。应该对申诉的受理方式、调查的范围和方式、处理的结果以及告知方式、执行的方式以及违反程序的后果进行规定。最后，应该将行政复议作为保护公务员权利的一种方式，增加公务员寻求保护的途径。

三、结语

健全公务员权利救济途径的最重要举措是引入司法救济途径。我国行政法将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为，并认为内部行政行为不受司法管辖。笔者认为，在具体的司法实践中，不应区分对待内部以及外部行政行为。由于受内部行政行为的影响，《公务员法》没有规定公务员普遍的诉权。但规定聘任制公务员可以有条件的行使诉权。从理论上讲，将公务员权利纳入行政诉讼受案范围已经不存在任何困难，学者们已经进行了非常深入详细的研究。笔者认为对公务员分类的目的是为了更好的对公务员进行管理，更好地履行职权，是从行政主体的角度进行的考量。同时基于权利平等和人权保障的法治理念，应该将人事争议仲裁和行政诉讼视为公务员普遍的权利救济途径。此外，从制度经济的角度来看，将人事争议仲裁制度的受理范围限于聘任制公务员的权利争议是不经济的。最后，笔者对《公务员法》将人事争议仲裁作为行政诉讼的前置程序也颇有异议，因为这在实质上限制了公务员权利救济的选择权，应该赋予公务员对权利救济途径的选择权。

作者简介：陈颖（1991-），女，海南省三亚人，西北政法大学2012级行政法硕士。