公务员法和公务员制度

傅思明，中央党校政法教研部教授、博士生导师、宪法专家。国家公务员考试测评组专家，兼任中国行政研究会理事、北京市宪法学研究会常务理事。主要讲授宪法、行政法学。

北京大学宪法与行政法博士，中国人民大学宪法与行政法博士后。

一、我们需要什么样的《公务员法》。

我们需要的《公务员法》，是坚持党管干部的原则，与中国特色的政治制度相适应；坚持建设中国特色的公务员制度，是从现阶段国情出发，保持公务员制度的连续性，同时吸收改革成果，完善的公务员制度。

二、《公务员法》要解决的问题。

（一）规范公务员的管理，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍。公务员行使权力，必须受到法律约束，这是法治发展的规律。

（二）保障公务员的合法权益。在现代社会，公务员不是国家进行管理的单纯工具，公务员与国家之间，也不是所谓的特别权力关系。制定《公务员法》，应该关心公务员的生存状态和工作状况，使公务员有一种亲切感。公务员也是权利主体，有着自己的正当利益，其合法权益也应予充分保障。公务员与企事业单位的职工一样，都应享受宪法规定的劳动权、工资权、休假权等基本人权。

三、《公务员法》的指导思想。

以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则。将党管干部原则确立为《公务员法》的另一指导思想，符合中国实际。党管干部原则是党领导国家政权的标志。

那么，如何正确地理解党管干部原则？首先，要了解“党管干部原则”内涵的演变。

（一）党管干部原则，在战争年代，干部工作带有战时性、军事化的特点，从而形成了不仅对党的、军队的干部，而且对区域性政权的干部，都由党组织统一管理。

（二）建国初期，沿袭解放前的做法，所有干部都由党中央及各级党委的组织部门统一管理。

（三）从1953年起，我国建立起新的干部管理模式，即分部分级管理模式。分部管理，就是由党委的各个部门，分管本领域内的干部；分级管理，是指上级党委对下级单位干部管理的权限幅度。长期以来，人们便约定俗成地把这种体制的内容，视为党管干部的原则。

（四）1980年，中组部发出《关于重新颁发〈中共中央管理的干部职务名称表〉的通知》。《通知》对党管干部原则作了如下表述：“一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。”

（五）1980年，中组部发文，对于党政机关，要下管两级机构中担任主要领导职务的干部。

（六）1984年，中央决定将“下管两级”，改为“下管一级”。

（七）1989年8月，中共中央下发了《关于加强党的建设的通知》。该《通知》强调：“要坚持党管干部的原则，改进干部管理的方法。党要加强对干部管理工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”

（八）1992年，中共中央下发《关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》。该《意见》指出：“干部人事制度改革，要通盘规划，分步实施，逐步配套。改革的基本目标是，坚持党管干部的原则，逐步建立、健全科学的分类管理体制。”

（九）2000年8月，中央办公厅发出《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》指出：“必须坚持党管干部的原则。同时适应新的情况，积极改进党管干部的方法。坚持群众公认和公开、竞争、择优的原则。”

其次，党管干部原则在公务员制度中的具体体现为：

1．党制定与公务员制度有关的路线、方针、标准和政策。

2．中国共产党通过各级党的组织，对公务员中的党员干部进行教育和监督。

3．由党组织负责对公务员的部分管理事务。

四、《公务员法》确立的基本原则。

第一，公开、平等、竞争、择优原则。公开原则，指公务员管理的各环节要公开、透明；平等原则，指公务员管理应同等情况、同等对待，不同情况、不同对待；建立竞争机制的目的，就在于选择与激励优秀人才。

第二，依法管理原则。依法治国不仅要求政府的外部行为应遵循法治原则，机关的内部管理也应依法管理。公务员依法履行职务的行为受法律保护。

第三，监督约束与激励保障并重原则。监督约束机制包括：义务、纪律、惩戒、考核、回避、申诉控告等环节。激励保障机制包括：考核、职务与级别晋升、奖励、工资保险福利、退休待遇等环节。考核既是监督约束，又是激励保障的机制，并且是其中的关键环节。《公务员法》的设计思路是，分类考核、体现首长负责制、加大考核结果的区分度。职务晋升是对公务员最大的激励。

第四，任人唯贤、德才兼备原则。该原则是党提出的干部路线和标准。落实该原则的机制就是公开考试，主要是笔试和面试,考察重点是“才”；严格考察主要是政审，考察重点是“德”；考核制度，则是对德、能、勤、绩、廉进行全面考核，但重点是工作实绩。

五、《公务员法》的主要制度创新。

《公务员法》的制度创新主要体现在：

（一）扩大了公务员的范围。

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。据此，我国公务员的范围包括：①中国共产党机关和派机关；②政协机关；③人大机关； ④行政机关；⑤司法机关。另外，法律法规授权的、具有管理职能的事业单位中的工作人员，经批准参照公务员法管理。

扩大公务员范围的原因是：①共产党既是领导党又是执政党,党的机关人员实际上从事着公共事务管理。这是我们最大的政治特点。②派机关、政协机关各自发挥着特定的作用。这是我国政治制度的基本特点。③法官、检察官与政府工作人员一样，尤其在素质要求、管理监督等方面是一致的。

（二）建立职务晋升与级别晋升的“双梯制”。

①公务员级别与公务员职务一起，构成确定公务员工资及其他待遇的依据。 ②将级别晋升作为公务员职业发展的阶梯：职务晋升侧重“给官”；级别晋升侧重“给钱”。 ③“双梯制”的特点在于：公务员的职务应当对应相应的级别，且增加公务员级别，实行“一职数级，上下交叉”，向基层公务员倾斜。

（三）创新分类制度。

1.国家对公务员实行分类管理。对领导成员与非领导成员，以及领导职务与非领导职务加以区分，分出法官、检察官类职位。公务员职位分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。

2.关于综合管理类。综合管理类是指机关中履行综合管理以及内部管理等职责的职位。这类职位数量最大。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

3．关于行政执法类职位。全国行政执法人员集中在公安、税务、工商、质检、环保、药监等机关,并集中在基层,大约有200万人。科员、办事员占70% 。初步设想,行政执法职务分为七个职务层次,最高职务层次相当于综合管理类公务员的调研员,最低相当于办事员。

4．关于专业技术类职位。从管制型政府向服务型政府转变，呼唤专业技术类职位制度的诞生。初步设想，专业技术类职务分8个职务层次，相当于综合管理类公务员中巡视员以下、科员以上的非领导职务层次。

（四）公务员职务实行选任制和委任制，部分职务实行聘任制。

经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅职位实行聘任制。对聘任制公务员，实行合同化管理，因履行合同产生的争议，先由一个中立的人事争议仲裁机构裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提讼。

（五）创新领导干部选拔任用制度。

领导干部选拔任用制度分为民主推荐、公开选拔，竞争上岗、票决制、任职前公示制度。民主推荐是选拔任用干部的必经程序。票决制是干部任用决策方式的重大创新，维护决策者民利，加强干部任用工作监督。而任前公示制度，“干部选的准不准，先让群众审一审”，体现干部工作中扩大民主的方向。

《公务员法》第45条规定：机关内设机构，厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。

（六）建立公务员引咎辞职和责令辞职制度。民主法治制度下的政府是一种责任政府。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

（七）公务员中的领导成员实行任期制。

领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。1978年确立干部退休制，解决了“活到老，干到老”的职务终身制问题，却存在“不到年龄不退休，不犯错误不下台”的“准终身制”问题。任期制意味着:凡是任期已到的党政领导干部，一律退出该领导职务。目前吉林、浙江等地，正在开展扩大任期制适用范围的试点工作，一般是五年一届，一个人在同一职位上任职不超过两届。

实行领导成员任期制，从国家与公民关系看，提高了社会主义民主的实现程度；从盘活人岗两种资源看，为了推进“能下能出”的更新机制；从公务员角度看，为了淡化人身依附色彩，为净化机关人际关系环境创造条件。

（本稿根据中国国家人事人才培训网卫星远程培训学院直播课程整理）