关于农村贫困的特征与扶贫机制创新

【摘要】文章阐述了我国农村存在的依然严峻的贫困形势、特点，分析了制约农村脱困的因素，对我国的扶贫机制创新提出对策建议：大力改善贫困地区的自然设施条件，优化脱贫的外部环境；增加人力资本投入，强化贫困人口的自我发展能力；完善产业化扶贫机制，强化脱贫的产业支持；建立“四位一体”的融资模式，强化脱贫的资金支持；以提高贫困人口的发展能力为目标，逐步提高贫困线标准；增加财政扶贫资金投入，提高扶贫项目的贫困群体瞄准度。

【关键词】农村；贫困特征；扶贫机制；创新

从1978―2010年，我国农村贫困人口减少了2亿多人，脱贫人口占发展中国家脱贫人口中75%，减贫成就举世瞩目。然而，在我国全面建设小康社会和和谐社会的进程中，我国的农村贫困形势依然很严峻，对扶贫开发提出了新的挑战。为落实党的十七大提出的“逐步提高扶贫开发水平”的战略部署，提高农村贫困人口的发展能力，必须针对当前制约脱贫的主要因素及现行的扶贫开发机制进行反思。

一、我国农村贫困的严峻形势及其新特征

进入新世纪以来，在“国家八七攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》的指导下，我国贫困地区的经济社会发展发生了深刻的变化：全国贫困人口的数量持续下降，从2000年末的3209万减少到2009年末的1200万。贫困地区的生产生活条件有了较大的改善，各项社会事业有了长足的进步，对于解决贫困群体的温饱问题，缓解区域、城乡差距扩大趋势，实现国民经济的快速协调发展起到了重要的作用。

但不容乐观的是，现阶段我国农村贫困形势依然严峻，我国贫困人口总数仅次于印度，列世界第二位。而且值得注意的是我国农村贫困呈现出了一些新的特点，对我国的扶贫开发提出了新的任务、新的挑战。

1、贫困户与其他农户的收入差距继续扩大

2009年我国592个扶贫工作重点县农民人均纯收入为　1723元，仅相当于全国水平5919元的29.1%。贫困农户和低收农户占全部农户的收入份额下降比其人口下降更快。

2、贫困人口的温饱基本缓解，但发展成本迅速增加

随着扶贫开发工作的推进，贫困人口的温饱压力不断减轻，但与此同时，由于农村教育和医疗费用的上涨，远远超过了收入增长速度，成为贫困农户和中低收入农户面临的最严重的问题。过高的教育和医疗负担导致强制性的必要消费支出，使贫困人口中相当一部分人要靠借债过日子，从而加深了贫困的程度。

3、脱贫成本增加，减贫速度较缓

进入新世纪以来，我国农村贫困人口的规模整体上呈现出下降趋势，可是减贫的速度却明显缓慢。按照从2000年末的3209万减少到2009年末的1200万的速度计算，每年减少223万人，明显低于从1978年至2000年贫困人口减少的速度。

4、贫困群体呈现出“大进大出”的态势

由于贫困人口的收入稳定性差。持续发展和抗风险的能力弱，通常无法实现稳定脱贫。贫困户一般只能维持简单再生产，一遇到自然灾害、市场风险和疾病等家庭变故就会重新降到贫困线以下，因病返贫、因学返贫、因灾返贫现象非常严重。如2008年汶川大地震、2009年玉树地震使这些地区的贫困人口不降反增。

二、制约农村贫困人口脱贫的主要因素分析

要加快农村贫困人口的脱贫进程，必须做到有的放矢，找到制约农村贫困人口快速、稳定脱贫的因素，笔者认为最直接、最主要的因素是贫困人口没有获得足够的生存资源和发展资源，突出的表现为贫困地区和贫困人口的自我发展能力较弱，政府的公共扶持力度偏低。

1、贫困地区的资源、自然条件恶劣，脱贫致富的自然环境欠佳

据不完全统计，我国持续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、高寒区、黄土高原等，这些地区大多水资源短缺、土地贫瘠、自然灾害频频发生。从经济地理条件看，贫困地区大多处于偏远地区，远离大中城市，交通和通讯不便，市场信息、技术、人才等现代化要素不能辐射到这些贫困地区。自然条件、地理条件和基础设施的恶劣状况，成为影响贫困地区脱贫致富的直接因素。

2、贫困地区的人力资源匮乏，贫困人口的自我发展能力弱

人力资源匮乏是贫困地区和弱势群体陷入持久贫困的根本原因之一。农村贫困人口的教育程度普遍偏低，成为影响他们向非农产业和城市转移的主要障碍，也是影响他们掌握农业技术、应对市场风险、提高技术含量的主要制约因素。而且由于无力负担大学的高昂教育费用，不少贫困家庭的子女在完成免费义务教育后就放弃学业，缺少了受教育的机会，从而形成“低水平教育―贫困―低水平教育”的恶性循环，使得贫困代代相传。

此外，劳动力的健康发展水平也作为人力资本的重要组成部分，也是影响贫困发生的重要因素。在贫困人口中，相当一部分贫困户的家庭成员主要由老、弱、病、残组成，人口负担重，劳动力人口的素质低，自我脱贫的能力差，这类人群脱贫的步伐自然很慢。

3、贫困地区对传统农业高度依赖，缺乏脱贫的高效产业支撑

我国农村贫困地区的产业结构普遍存在农业产业化水平低、工业化水平低、城镇化水平低等“三低”现象，对传统农业具有高度的依赖性，而农业由于耕地稀缺、土地贫瘠、生产经营方式落后等原因，根本无法为贫困户提供较高、稳定的收入回报，仅限于维持贫困户的生存。据中国发展基金会涉及4000个农户的贫困问题调查中，68%的贫困户把“农业收入太低”列为导致生活困难的首要原因。

4、扶贫信贷资金投入下降、结构存在偏差，脱贫的金融支持不够

目前我国农村扶贫资金主要包括各级财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫信贷资金。其中各级财政扶贫资金、以工代赈资金主要用于贫困地区的民宅建设和基础设施完善建设，扶贫信贷资金成为扶持贫困人口发展生产的主要资金来源。但是进入新世纪以来，我国扶贫信贷资金在扶贫资金中的比列呈现出逐年下降的趋势，越来越不能满足农村贫困人口和龙头企业的发展要求。而且，小额信贷在发放的过程中还存在许多不足，突出表现为扶持的项目规模小、竞争力不强、周期短，例如现行的小额贴息贷款每户贷款不能超过10000元，贴息也只有一年，10000元很难帮助贫困户解决发展生产问题，贴息周期短也是比较突出的问题，一年内贫困户的投入还没收到效益，贷款的贴息已经停止，转入正常贷款，无疑又给贫困户增加了额外的负担，加剧贫困的发生。受各种条件限制，小额信贷的受益者是低收入户而非贫困户，扶贫资金的投向存在一定偏差，扶持信贷资金对贫困人口的生存支持乏力。

5、扶贫资源缺乏有效整合，扶贫项目选择存在偏差，政府的扶贫开发机制有待完善

虽然自20世纪80年代以来，政府不断加大扶贫开发力度，但由于扶贫开发机制存在缺陷，降低了扶贫资源的脱贫效益。一是扶贫资金投入不足。目前我国的专项扶贫资金仅占GDP的0.1%―0.2%，扶贫资金的增长速度低于国家财政收入和支出的增长速度，在整个财政支出体系中比重呈现下降趋势；二是扶贫资金的使用存在各个部门多头管理、缺乏整合，重投入轻效果，后续监测和科学评估被弱化的等问题，例如现行的扶贫部门实施的移民搬迁和民政部门实施的爱民新居可以捆绑实施，资金可以重复兑现，这样可以大大的减少贫困户的投入，极大的减轻贫困户的负担，但是在具体操作的过程中，贫困户只能单独享受一种政策扶持，不能享受到捆绑政策。三是扶贫项目的瞄准存在偏差，非贫困户排挤贫困户，占用了稀缺的资源。无论是在需要户配套的项目、龙头企业扶贫带动、劳动力转移还是自愿移民搬迁等具体扶贫项目的评估中，都存在目标瞄准偏离的问题，这主要是因为绝大多数到户项目都需要农户自己配套一部分甚至是很大一部分资金，项目参与的门槛过高使绝对贫困人口通常被排挤在外，受益权利受到限制。

三、增强贫困人口的自我发展能力，创新扶贫开发机制

要实现贫困人口的持续、快速、稳定脱贫，必须坚持开发式扶贫为主、救济式扶贫为辅的扶贫方针，在对丧失劳动能力的贫困人口给予必要救助的同时，着力强化脱贫的环境设施、人力资本、产业结构和金融资金支持，以增强农村贫困人口的自我发展能力为目标，对现有的扶贫开发机制进行创新和优化。

1、大力改善贫困地区的自然设施条件，优化脱贫的外部环境

应结合我国新农村建设的有利时机，增强转移支付、财政扶贫资金和以工代赈资金投入力度，改善贫困地区生活、生产的外部设施条件，消除贫困农村的公共产品“瓶颈”。但是对于一些自然条件极其恶劣，生态极其脆弱，扶贫资金使用效率很低的地区，要积极引导农户迁移，实施易地扶贫。

2、增加人力资本投入，强化贫困人口的自我发展能力

要建立贫困人口的长效脱贫机制，必须增加人力资本投入，增强自我发展能力。一是逐步提高贫困人口的受教育程度，打破贫困代代相传的恶性循环。政府应加大对贫困地区的义务教育投入，落实和完善贫困地区的两免一补等教育制度，保障贫困者子女公平的受教育权利。“扶贫先扶志，治穷先治愚”，为贫困人口提供免费或者低收费的职业技能培训，提高贫困人口科技兴农、适应市场竞争和外出就业的能力。政府应将财政扶贫资金的10%用于贫困地区的劳动力转移培训，力争在“十二五”期间，每个贫困户都有一个劳动力接受培训，实现“培训一人，致富一家，”二是改善贫困人口的健康状况。应逐步完善农村新型合疗制度，并在医疗制度的推进中重点考虑贫困人口的医疗保障问题，使一些传染病和地方性疾病得到有效遏制。

3、完善产业化扶贫机制，强化脱贫的产业支持

要保障贫困人口的稳定脱贫，必须加快贫困地区的农业产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。由于贫困人口自身的生产经营能力低下，应该注重发挥龙头企业的带动作用，提高贫困农户的组织化程度。龙头企业通过与贫困户建立互利互惠的利益机制，可以为贫困农户提供原材料、技术、信息、农产品收购、贷款等全程关联服务，使主导产业的各个生产经营环节成为龙头企业的第一车间，变产品为商品，变农民为工人，尽快形成集支柱产业、优势产业、名牌产品于一体的农业产业化新格局，延长产业链，提升附加值，提高农业综合效益，从而增强市场竞争的能力。

为增强贫困地区龙头企业的带动能力，应继续推进产业化扶贫工程，按照一定标准筛选出一批省、市、县级产业化扶贫龙头企业，并在税收、信贷、品牌打造、人才和技术引进等方面提供优惠政策。“十二五”期间，每个贫困县要争取培育、发展2―3个有带动能力的龙头企业。给予地方扶贫部门一定的灵活度，允许地方在确保贫困户基本生活、生产需要的前提下，在保障一定贫困劳动力就业为条件，把一定比例的信贷扶贫资金投入到有竞争性、盈利性强的企业中。

4、建立“四位一体”的融资模式，强化脱贫的资金支持

为降低贫困户的贷款门槛，同时扩大扶持项目的规模和竞争力，降低银行的信贷成本和风险，应构建“龙头企业+银行+担保公司+贫困户”的“四位一体”的融资模式，具体运作机制是由龙头企业通过出资或者牵头成立担保公司，对银行实行“统借统还”，把带动的贫困户所需要的贷款统一担保下来，贫困农户把产品卖给企业时，企业再统一还贷。由于龙头企业在产业化过程中与贫困农户存在利益关联，能便利农户获得生产信息，从而有效降低贷款风险，提高贫困人口的信用等级，最终实现龙头企业、银行、担保公司、贫困户的共赢，一定程度上弥补了信贷扶贫资金贷款额度少、贴息周期短的缺点。

5、以提高贫困人口的发展能力为目标，逐步提高贫困线标准

消除贫困面临的最大问题，是怎样使贫困人口获得公平的发展机会和发展条件。随着我国绝对贫困人口数量的减少和农户发展成本的提高，适当的提高贫困标准，适时的扩大扶贫对象，加大扶贫力度，使更多的人能享受扶贫政策。提高后的贫困标准不仅包括维持基本生存水平所需要的收入，也包括社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力，从而为贫困人口增强自身发展能力提供制度支持，实现从“生存型贫困线”向“发展型贫困线”的提升。

值得强调的是，扶贫标准的提高，扶贫对象的重新确定，并不会掩盖近年扶贫工作的巨大成就，从1978―2010年我国农村贫困人口总量减少了2亿多人，这一成绩是世界公认的。在这样的大背景下讨论贫困线调整问题，正是要为新时期减少贫困找到一个新的起点，开始新的努力。告别“绝对贫困”只是扶贫工作“万里长征第一步”，一个国家真正的扶贫攻坚战是要最大限度的消灭相对贫困。

6、增加财政扶贫资金投入，提高扶贫项目的贫困群体瞄准度

目前，我国的扶贫投入与脱贫需求之间的差距悬殊，如果按照专家提出的用农村最低生活保障制度来解决农村慢性贫困人口的温饱问题，用开发性扶贫来解决暂时性贫困人口的问题来看，扶贫投入是远远不够的。今后应逐步提高扶贫资金在国家财政支出的比重。同时，为解决扶贫资金的多头管理、分散使用问题，应从源头上整合扶贫资金，由中央统筹安排扶贫资金的分配，最好是由一个部门统一管理所有的扶贫资金。目前推行的整村推进工程为整合扶贫资金提供了一个好“抓手”，可以将中央扶贫资金、中央财政投入贫困地区的专项资金整合成“整村推进扶贫资金”，直接按村级扶贫规划下达到重点村，各个业务部门只需要按其专业性质和职能对资金的使用进行技术指导和行政监督。

另外，为提高扶贫项目瞄准度，减少扶贫资源的外漏，应从扶贫项目的设计、选择、实施和监测评估几个环节着手完善项目选择机制：一是在项目的设计阶段建立严格的贫困人口准入机制，为筛选目标农户，必须对贫困人口建档立卡，实行动态管理，使扶贫资金的使用不是普惠的，而是直接指向穷人；二是在项目的选择阶段，应走出政府掌握项目选择权的误区，充分发挥贫困农户的主体功能，政府的主导作用应体现在监督、保障扶贫效益惠及到真正贫困人口身上；三是在项目的实施阶段，为创造贫困户参与项目的条件，应适时的降低准入门槛，通过加大各级政府的投入，降低配套资金等途径，使低收入贫困群体真正能够受益；四是在项目的监测评估阶段，要把项目的技术评估和社会评估结合起来，应强调“扶贫效益”而不是“扶贫资金”是否入户，把项目覆盖的贫困群体范围、贫困人口增收作为衡量扶贫项目效益的最主要指标。

坚持开发式扶贫方针，把低保作为维持生存的基本手段，把发展作为脱贫致富的主要途径，可以通过整村推进、移民扶贫、产业化开发、劳动力转移就业、科技扶贫等措施，实现对低收入人口的全面扶贫政策。通过有效的机制和各级党委、政府的不懈努力，基本消除贫困的目标定会实现。