执法检查揭开食品安全之“难”

2013年，食品安全法执法检查再次成为市人大常委会的重点监督项目。

“力度空前，问题不断”——面对近年来食品安全的“治”与“乱”，很多人恐怕都会发出这样的感慨。一方面，现在全社会对食品安全的重视可谓前所未有。远的不说，仅在最近两三个月内，国家就先后采取了设立食品药品监督管理总局、出台严惩食品安全违法犯罪司法解释等重大举措，国务院领导强调要建立最严格的食品安全监管制度。另一方面，食品安全领域的“坏消息”一直没有消停过，同样是在最近两三个月内，“假羊肉”、“毒生姜”、“镉大米”等轮番上阵，一次次地刺激着公众的神经。

鉴于食品安全的这种“现实表现”，将其归入“老大难”之列是恰当不过的。究竟难在何处？透过常委会持续多年的执法检查，让我们且对其中“难度系数”较大者尝试作些梳理。

之一：“上游”与“下游”

食品安全是一个从“田头”到“餐桌”的长链，要在“下游”的日常生活中吃到安全健康的食品，离不开“上游”食用农产品种植养殖环节的安全可靠。受农业现代化程度低、农业生产环境污染等多种因素的影响，当前我国食用农产品的安全状况依然不容乐观。盘点去年以来出现的“速生鸡”、“毒生姜”、“镉大米”等“新热点”，归根结底都是种养殖环节存在漏洞。从上海来看，食品安全法实施以来，地产食用农产品的抽检合格率持续提高，如蔬菜农残检测合格率在2009之前仅为96%左右，目前一直稳定在99%以上。但与此同时，安全隐患仍然存在。就拿农药等农业投入品来说，虽然上海已禁止生产、销售和使用甲胺磷等高毒农药，但部分外来务农人员私自携带或网上购买禁用农药，以及超剂量、超范围、不按规定的安全间隔期使用农药等情况多有发生。尤其是一些“散户”安全责任意识不强、安全用药知识不够，不能做到规范使用农药等投入品，影响了食用农产品的质量安全。“上游”的安全隐患，通过生产、加工、餐饮等渠道的逐一传递，给“下游”的食品消费带去“不安全因素”。另外不容忽视的是，上海是特大型食品消费型、输入型城市，对外依存度很高，输入食品是另一种意义上的“上游”。在监管上如何兼顾“市内”与“市外”两类源头，对入沪食品进行有效把关，面临的难度不小。

之二：“安全需要”与“市场需求”

回顾历史，食品安全是伴随着“吃得上”、“吃得饱”向“吃得好”转变的过程而日益受到各方重视的。但问题在于，因为经济社会发展的不平衡，当前在大部分人非常在意是否“吃得好”之际，也有不少人由于经济收入、消费便利等原因，需要解决的还是“吃得上”和“吃得饱”。同时，虽然我国总体上食品比较富足，但人口众多的现实国情没变，保证“数量安全”依然和保障“质量安全”同等重要，跳开数量谈质量并不现实。这些因素，都决定了现阶段还难以简单地就安全论安全。举个例子，不知道“无证无照”食品不安全的人恐怕很少，但长期以来食品“无证无照”却始终“赶之不尽”、“关之不绝”，甚至很多大学周边都有“黑暗料理”在顽强生存、蓬勃发展。监管部门普遍反映“无证无照”食品执法取缔难、成本高、易回潮，其中很重要的原因就在于存在庞大的“市场需求”。可以预见，在未来一段长时期内，食品“安全需要”与“市场需求”之间的矛盾将会持续，要真正做到“统筹兼顾”、“疏堵结合”，困难并不少。

之三：“他律”与“自律”

人们常说，“好的食品是生产出来的，不是监管出来的”，食品生产经营者也因此被视作食品安全的“第一责任人”。现在的困难在于，如何推进“第一责任”有效落地，而不是变成悬在半空的口号。显然，在当前全社会诚信体系不健全、总体诚信度不高的现实环境下，在食品行业实现诚信突破绝非易事。正因为如此，对“黑名单”等手段的期望值也不宜太高。依靠各种食品行业协会自治可能是一条路，但时下的食品类协会普遍处于“小散弱”状态，且部分协会“二政府”色彩较浓，要想将其培育壮大并有效发挥作用，尚需从制度建设、功能转型、人财物保障等方面一件一件地去克服困难，需要费时、费力。

之四：“95%”与“5%”

两者所指，分别是食品的合格率与不合格率。如据本市有关部门统计，2012年本市食品监测总体合格率为94%，其中与市民生活密切相关的重点食品的监测合格率在“95%”以上。对数值的高低，“官方版本”与民间看法可能有所差异，但对食品安全工作的实质性影响不大，即使90%、85%也并不能算“低分”。真正称得上“难”的，是“官”与“民”的侧重不同，监管者多强调“95%”，以此印证监管效果；而民众往往本着“零容忍”的精神盯住“5%”，追问到底哪些不合格、为什么不合格、不合格食品去了哪里等等。两种观点由于角度不同，都有道理，但此种差异并不只是停留于认知层面，而是实实在在地影响着老百姓的食品安全信心。以社会经常热议的婴幼儿配方奶粉为例，尽管本市相关政府部门严格监管生产企业、每周抽检流通奶粉，甚至采用驻厂监督等“保姆式”的监管方式，而且每次抽检产品质量均告合格，但“爸爸妈妈”们对国产奶粉信心不足、信任不高等心态还是十分普遍。由此可见，要在“95%”和“5%”上面“统一认识”，扭转老百姓对食品安全的“老不信”，将会是监管部门需要长期应对的艰巨挑战。

之五：“打”与“扶”

毫无疑义，民以食为天，对待食品安全生产经营活动理当严上加严。近几年来，本市对食品安全的监管力度不断加大。2012年，全市食品安全监管部门共开展日常巡查、监督检查和专项执法检查40余万次，发现问题2.3万户次，立案处罚11798件，同比增加47%；罚没款8398万元，同比增加60%；注销或吊销各类食品生产经营企业证照1.7万张，同比增加138%。在这样的高压态势下，一大批安全不过关的“坏企业”被逐出市场。但在对此欢呼鼓舞的同时，也有必要对“严打”的各种可能后果进行全面预估。正像每个人都难免会犯错误一样，食品生产经营企业出现一些“小毛小病”也属正常。对出问题的企业通通一棍子打死固然解气、省事，但是否会出现管住了“好企业”、看牢了“管得到”的企业，却给“差企业”特别是“管不到”的企业和地下窝点创造更大的生存发展空间呢？或者，由于食品行业利润微薄、风险凸显，会不会促使一些“好企业”主动萌生退意呢？从长远来看，解决食品安全问题还得靠发展，如何把“惩劣”与“扶优”结合起来，逐步提高食品产业的整体发展水平，也是摆在政府和有关管理部门面前的一道待解难题。

根据初步安排，市人大常委会将于6月中下旬听取和审议市政府关于本市贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》和《上海市实施食品安全法办法》情况报告，及市人大常委会的执法检查报告，为这些难题“求解”。