新公共管理与电子政务分析

1新公共管理的背景与内涵

直到20世纪60年代末,西方传统的公共管理领域一直存在一些为人所广泛接受的习俗惯例和实践行为:公务员终身为单一的公共服务部门工作,并以个人功绩作为晋升标准;公务员受严格的科层制度控制,部长则受到政治领导的控制;公务员是匿名的工作人员,他们以部长的名义工作,失败和成功都由部长负责;公务员是中立的,他们公平地为不同的党派工作,不积极参与政治与决策活动,只负责执行政治家制定的政策;公共领域的管理与私营领域的管理存在明显的界限,公共管理是以议会控制、政治需求、缺乏市场动力、追求社会公平和公众等为特点的。[1]这种传统的模式曾经获得了巨大的成功,并为全世界各国政府所效仿。但是随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变,传统的公共管理模式受到了越来越多的置疑,遭到了严峻的挑战。一方面,由于传统的公共管理模式是以人际关系而不是与公共体系本身的关系为基础的,因此传统公共管理的理论与实践基础———科层制度,其僵化低效的缺陷日益凸现。[2]科层组织的非人格的组织形式忽略了人的主观能动性,容易培养磨洋工的人而不是有创造力的人,因此未能实现有效利用稀缺资源的目的,反而造成了资源浪费。

同时,科层制度的不透明性与民主原则不可避免地发生冲突,损害了公民的信息知情权和政治参与权。另一方面,威尔逊的政治与行政二分法原则,在现实中也遇到了置疑。作为传统公共管理的另一个理论基石,二分法被休斯颇具讽刺意味地形容为“尤其对逃避责任有效”。他认为将政客与行政人员分开是一种幻想,然而科层制度却恰恰是按照这种二分原则构建的,似乎是幻想成真。但是实践却证明这种幻想远未成真,因为政客们常常履行行政任务,行政人员也常常承担政治任务。[2]尽管不一定是具有党派政治性的,但是公务员的工作本质上是政治性的,就此可以判断威尔逊的政治与行政二分法观点并不现实。在对传统公共管理理论基础置疑的同时,20世纪70年代以来,公共管理实践也由于过度膨胀的政府、新的管理理念和经济学观点的出现、全球化浪潮以及新技术的冲击和影响使人们面临着一系列纷至沓来的政治和社会问题,人们需要一个能够高效运转、灵活应对复杂局面的公共部门的呼声越来越高,一场影响全球的深刻的新公共管理运动也就应运而生。首先,新公共管理运动的出现是由于政府所面临的空前改革压力。传统的公共管理模式中政府一直处于决定性的地位,是公共管理的唯一主体。

政府承担着大量的公共产品的直接生产任务,与市场一起对社会资源进行配置。社会发展使得人们对公共产品的需求不断增加,政府也就承担了越来越多的管理和公共产品的生产责任。于是政府的职能范围日益扩大到社会生活的各个角落,角色不断多样化。其结果是西方国家遭受了罕见的财政危机,在福利社会的建设上各国政府不堪重负,进而引发了诸如人口膨胀、失业、环境恶化等诸多的社会问题。民众对政府的信任危机加剧,因此政府改革的呼声日盛。其次,新的经济学和管理学观点的出现以及经济全球化是政府改革的动力。20世纪70年代西方市场经济国家出现了滞胀现象,凯恩思主义受到了批判,新自由主义经济学由此兴起,成为指导西方社会经济活动的主要思想。与此同时,经济全球化也给各国政府带来了前所未有的冲击和挑战。陈振明评论道:全球化加强了政府对本国经济竞争力的重视;政府能力是国家综合实力的主导因素,政府如何引导和调控国民经济运行,参与国际竞争对公共管理提出了更高的要求。[3]政府改革已经成为各国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径。再次,民主化运动要求公共管理主体多元化。

官僚制度尽管消除了以血统和出身为依据任命管理者的部分弊病,但是也早就有了自身特殊利益的精英集团。他们虽然也有分歧,有竞争,但是仅限于“围绕着一些范围狭窄的事务展开”,“他们的共识多于分歧”。[4]也就是说,他们有着基本相同的价值偏好和利益诉求,一旦他们的价值偏好和利益诉求受到威胁时,本来应该维护公共利益的、掌握在他们手中的公共权利就会被用来维护自己的利益服务。精英的公民者的角色就转变为了公民的奴役者,这显然是对民主价值的侵犯。科层制度的层级结构决定了上下级之间的命令和服从关系。科层制度的发展和完善造成了下级只对上级负责,而不是对公民负责的现象,从而逃避了公民的监督和控制,因此也构成了对民主价值的侵犯。而全球范围内日益高涨的民主化浪潮却不断地提醒着:公共管理的主体绝非政府一家,其他非政府组织、社区、公民甚至是企业也应该或者是必须成为公共管理的主体。这些力量要求越来越多地参与国家公共生活,并在国家公共生活中发挥更重要的作用。最后,新技术的不断涌现是政府改革的催化剂。新技术特别是信息和交流技术(ICTs),比如,分散式计算机系统、互联网与新型数据库,将科层制度的运作方式进行了重新概念化。信息技术的发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性;数字化的方式为政府能够对瞬息万变的经济做出反应创造了可能性。[3]

因此,技术革命既可以看作是引入新型公共管理理念的动力,又可以看作是摒弃传统科层制度的动力。新公共管理运动着力于提高公共组织的生产绩效:改进包括招募合格人才、员工发展、绩效薪酬等内容在内的人力资源管理;让员工更多地参与决策和管理活动;放松行政控制而加强绩效目标管理;利用信息技术;改进客户反馈和强调服务质量;将供需决策合而为一(如向使用者收费)。新公共管理运动主张充分利用私人领域:促进一个可依赖的、高效的、竞争性的、开放的获得体系,从而外包公共产品和公共服务,内包中间产品和服务,并且终止供给的政府垄断和保护。[5]

2电子政务的背景与内涵

在市场经济环境下,政府要承担大量的社会、经济、文化等方面的管理职责和服务功能,尤其是在调控国民经济整体运行方面发挥着不可替代的作用。在信息化和网络化时代,政府的这种职责和作用不会消失,但在企业经营活动和个人行为逐步虚拟化、数字化的形势下,政府服务和管理的手段必须更新,并根据网络时代企业、公民行为特点以及人际关系的变化重新设计管理程序和业务流程,才能适应时代的要求,推动社会发展。为了使政府职能和运作适应新经济发展的要求,同时加速政府对国民需要的回应,美国前总统克林顿首先提出了电子政务这一概念,并进行了卓有成效的实验。对可以改造公民、商业和政府机构关系的信息技术(如广域网、互联网与移动计算)加以利用,服务于各行各业。例如,向公民提供更好的政府服务,改善政府与工业和商业的互动关系。这些结果的实现将减少腐败现象、增加政府管理的透明度、提供更大的方便性、增加财政收入以及削减成本。电子政务的产生也有自己的背景和特点。首先,信息技术为电子政务提供了技术支持。信息技术的飞速发展引发了一场深刻的生产和生活方式变革,极大地推动着经济和社会的发展。

20世纪60年代,计算机开始进入到公共部门,但是往往是被专业人员使用,并且主要被当作打印工具。所以计算机最初的应用未能给组织带来实质性冲击。然而,随着计算机的普及、计算机应用技术的推广,特别是互联网的发展,信息技术对公共部门的影响达到了空前的程度。信息技术使得信息可以迅速和准确的传播,因此,政府面临的是掌握了良好信息的、需求更多的群体,他们在公共事务中扮演了前所未有的活跃角色。以公共决策为例,程序化的电子政务系统使得决策变得富有逻辑性,同时也使得决策过程标准化,并且对公众而言,这个标准化过程也具备了“可视性”。也就是说,公众对政府的决策标准、决策程序比以往有了更清晰的了解。其次,新公共管理运动为电子政务提供了来自政府的动力。由英国发动的新公共管理运动,在很短的时间内迅速影响到了西方各国,并逐步扩展到了多数的发展中国家。因此,在全球范围内,各国政府都在致力于重塑形象,建立更加富有效率的运作体制。

克林顿政府提出了电子政务设想,并与1993年提出了国家信息基础设施计划,从而将电子政务推向了全面实施阶段。该设想的提出和实施也催生了电子民主这一新型的政治及社会管理方式,使得诸如政府、选举产生的官员、媒体、政治组织以及公民和选民等民主参与者可以在地方社区、国家和国际层面上,在政治和治理过程中通过利用信息和通信技术参与管理活动,从而在公众和决策者之间实现双向互动,以改善治理和提高各种反馈的质量。民主如果只是被置于形而上学的层面则会被架空,所以必须以看得见的形式在过程层面上得以真正地实现。凡是生活受到某项决策影响的人就应该参与那些决策的制定过程。电子政务搭建的平台所具有的去中间化、去中心化和及时沟通等特性,让公众能够不需借助中间环节就可获得充足信息与表达意见,为直接民主奠定了基础。[6]无论是在公共管理机构内部,还是公共管理机构外部都有助于来自各个层面、各种环节的智力参与决策。

电子政务和电子民主改变了公众单纯的被管理对象的角色,使其成为参与性力量,并再一次勾起了人们对雅典式直接民主在现代社会实行的渴望与思索。第三,电子商务是电子政务的原动力。电子商务的发展使得政府面临提供与私营领域类似服务的需求。既然顾客可以在任何时间迅速地通过www.e-购买需要的商品,那么公民为什么必须在公共部门的上班时间去排队获得服务呢?公共部门的公务员每人只能负责一项工作,在有限的工作时间内为有限的公民服务,而且每个人的耐心也总是有限的。因此,要想长时间保持优质高效的服务难以得到保障。而利用ICTs通过一站式的网络服务既节省了公民等候的时间,也节省了公务员的工作时间。联合国的一个报告指出:“电子政务终将改变政府的结构和程序,从而降低公共部门的官僚等级性,公务员也因此而得以授权更好地为公民服务”。[7]

3新公共管理与电子政务之间的关系

兴起于20世纪70年代的新公共管理与兴起于20世纪90年代的电子政务是两个相互关联的改革运动。同信息时代紧密相联的组织变革形态与同当前公共管理中的管理思想、管理主义形态具有高度的一致性。具体体现在以下两个方面:第一,以“顾客”为中心、为理念。信息社会不同于传统工业社会的一个重要特点在于它是一个消费者社会,是一个消费者的社会。消费者意味着消费者有途径可以享受生产者提供的利益,消费者可以得到充分的信息。政府是民众契约的产物,它应该是为民众和社会提供服务的组织。政府的政策影响到每一个人生活的各个方面,当今社会政府面对着人类有史以来范围最广的服务对象。然而长期以来,在传统的管理模式下,政府作为一个垄断的公共服务和商品的提供者往往高高在上,是掌舵者。传统的公共管理是一个以典型的生产者为中心的治理形态,但是随着公众需求的不断变化,将公众看作为“顾客”或“客户”的价值观逐渐为新公共管理所确立。新公共管理认为,政府服务应该以顾客需求为导向,增强对社会公众需要的响应力,也就是采用顾客驱动的机制,让顾客具有自己选择公共服务提供者的选择权和评价手段,从而对服务提供者形成压力。顾客驱动是一种开放平行的结构,它使政府趋于用磋商、谈判、解释和说服的方式,致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现。因此,“顾客”的满意度成为评价政府绩效的重要指标。

服务于“顾客”的价值观还包括对管理人员的授权。政府绩效的低下,往往不是因为管理者缺乏能力和不履行职责,而是过多的程序和呆板的程序严重束缚了管理者的个人权威、灵活性和创造性。[8]有些经济学家认为政府本身就是一个制约经济增长和经济自由的因素,[9]因此去管制化与自由化是新公共管理运动中摒弃繁文缛节、激励员工的两项主要内容。公共管理领域的基层管理人员也因此得到授权,进而实现“管理者管理”的目的。管理者由于授权而获得自由裁量权,能够及时地解决问题,增强对“顾客”的应答性以及行政的可接近程度,从而提升“顾客”的满意度。电子政务的实施是为了使“顾客”获得更优质的服务,这与新公共管理的诉求不谋而合。网络环境下政府工作的管理模式需要以用户为中心,按照用户的需求发送政府的管理与服务方式。以“顾客”为中心的服务理念和“顾客关系管理”技术在政府管理中的应用,不仅增加了政府服务的广度和深度,以构建新的、更好的政府与企业、公民之间的关系,而且也能促使政府组织的管理方式根据用户的意向和需求来决定,从而更好地适应信息社会发展的需要。信息时代建立“一站式”服务的政府网站,已经成为世界各国政府的共识。[10]

电子政务创建了一个不受时空约束的虚拟政府。信息技术打破了公共服务在时间和空间上的局限性,解决了面对组织结构纷杂的政府以及“顾客”不知所措的困境。功能集成的虚拟政府办事的流程大为简化,真正实现了无缝隙政府。此外,电子政务为公众提供了一个公开、公正、公平地获取信息的平台,改变了政府与企业、社会、公正的信息不对称状态,成为信息充分、准确、及时的披露渠道,推动了政府与公民的直接对话,提高了政府工作的透明度,改进了政府决策的民主程度。这是因为政府的运作是以信息为基础而不是层级制度,这有助于科学决策,而政策目的也可以有效地传达到目标群体,有助于政策执行的顺利实施;目标群体对政策的意见和建议也可以顺畅地得以反馈;政策执行者的工作绩效能够受到即时性的监督。所有这些信息通过数据库和控制系统进行加工整理,为决策者提供全面的参考变量,从而提高政策制定的质量。第二,以追求效能、效率为目标。公共部门实现提高效能和效率的手段是利用市场理念指导公共管理实践。市场理念是指更大程度上的依靠市场、社区和个人以实现自我管理。它包含多层含义:[11]首先,政府公共服务生产的市场化和私营化。政府建立准市场体制,下放决策和执行权利,转变为划桨者。

私营领域拥有以时间为考评标准的激励机制和清晰的责任链,而传统的公共管理则先天处于劣势。因此,市场化和私营化理念在公共管理领域内的引入,为竞争创造了可能性。其次,新公共管理任务竞争是市场机制发挥作用的核心理论,公共服务的垄断性的生产同样会导致低效。传统的公共管理部门缺乏活力和动力、机制呆板僵硬,因而把大的公共部门通过外包或者私有化的方式分成若干“准企业”进行竞争性运行势必会提升应变周围复杂情况的能力,实现高效的目标。最后,将私营部门的实践证明成功的管理理念和技术移植到公共管理部门,使之更贴近市场化。如前文所述,从20世纪70年代开始西方各国的公共服务处于困境,而管理是公共部门和私营部门面临的普遍问题,因此借鉴私营部门的经验、利用社会力量和民间资源提高公共服务供给无疑是有益的尝试。电子政务的产生本身就是受电子商务的启发,而后者正是私营领域为增加竞争能力、追求效能和效率而采取的新型的企业经营模式。以G2B(政府与企业)电子政务模式为例:与大企业通过电子商务的形式进行采购类似,政府通过电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询等服务项目精简管理业务流程,快捷迅速地为企业提供帮助。

同时,对于与政府有商业往来的企业,比如,办公用品供应商,政府也越来越多地要求他们以电子商务的模式运行。再比如,G2G(政府与政府)模式。G2G在上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间建立电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、绩效评估系统等,促进了政府间的沟通与协调,从而实现了节约时间和费用、提高工作效率的目的。电子政务还可以提高公务员的行政能力,进而改善公共部门管理的绩效。比如,“电子公文交换系统可以在几秒钟内完成公文的传送与接收,电子咨询系统大大减轻了公务员的压力,电子档案管理系统文件的查询检索更为方便”。[6]电子政务扩大了公务员的工作半径,改善了公务员的沟通方式,同一个业务流程中不同的工作人员可以在不同城市甚至不同的国家,分享信息,使得传统型的公务员成为具有全局观念和国际视野的现代公务员。综合前文的分析,新公共管理与电子政务一方面在产生背景上有很多共同点,另一方面在服务公众、追求高效、提高政务透明度、促进民主、保证公平公众等方面异曲同工。

二者均将公共领域和私营领域的前沿进行了拓展和界限模糊,管理系统和管理投入的焦点由重视投入和程序转为重视输出和效果,倾向于一种更为专业的、精益的、扁平的和自治的组织,而不是臃肿的、任务繁多的、等级制的官僚组织。[12]由此可以判断,新公共管理与电子政务在政府再造的进程中毫无疑问地实现了强强联合。新公共管理运动为电子政务的产生提供了契机,反过来,对于早期的公共管理改革中所预见的变革,电子政务也为它们的真正发生提供了机会。电子政务能够提供新公共管理运动所需要的信息,新公共管理运动深入人心则为电子政务提供了政治支持。电子政务提供了使管理主义具有可操作性的方式,因为电子政务注重提供服务、通过合同纳入私营领域的特点也就是新公共管理运动的知觉对象。等级层次鲜明、官僚制度明显的组织自然是有可能利用新技术的,但是如果没有实质性的组织变革,新技术的应用未必会取得良好的效果。此外,实践也证明了新公共管理运动取得成功的国家,电子政务也都同时取得了令人瞩目的发展和成就。比如,新西兰、澳大利亚、美国、加拿大等国。所以“新公共管理与电子政务是相互促进的两项改革运动”。[13]