“参与式管理”视角下的农村基础设施供给模式研究

[摘要]我国农村基础设施“自上而下”的供给制度较少顾及消费者的需求，加之基层财力不足、城乡地区资源分配不均衡等原因，导致现存的基础设施供给模式存在较大缺陷。本文通过对凯佐乡的“参与式管理”模式进行分析，为今后我国农村基础设施供给建设提供了重要的借鉴价值。

[关键词]农村基础设施 参与式管理　供给模式

凯佐乡位于黔中腹地，东面与贵阳花溪的马林乡交界、与改尧镇接壤，南面与广顺镇相邻，西面与广顺农场毗邻，北面与平坝县马场镇相邻。面积为66.9平方公里，海拔1295米，距贵阳市76公里，辖4个行政村，37个村民组，2987户，人口9870人，耕地8840亩，年财政收入160.97万元，人均收入1989元，经济来源主要以种粮、养猪、养牛为主，属于部级贫困乡镇。在居住的9870人中，布依、苗、彝、仡佬等族占60％，汉族占40％，是典型的多民族杂居地。贵州长顺县的凯佐乡在农村地区基础设施建设方面比较具有代表性，这里十几年来正在进行一项朴实而伟大的草根民主运动――在参与式扶贫项目(即IDRC项目)指导下，村民对于村庄事务的“参与式”管理模式实践。

一、参与式扶贫项目缘起及发展现状

IDRC就是所谓的参与式扶贫，凯佐乡的“参与式管理”理解为：村民以村寨为单位成立资源管理主体，以国际扶贫项目的开发和实施为平台，通过赋权，逐步培养草根民主意识和参与能力，创建一种新的农村社区公共物品和服务的生产与供应机制，实现社区资源的可持续利用，促动本地经济发展。IDRC是加拿大国际发展研究中心的简称，由于这个扶贫项目最先接受该国际组织的资助，故以此命名。随着项目的深层次推广，IDRC已经超出原有的意义，发展成为一个由加拿大国际发展研究中心、美国福特基金会和贵州省科技厅资助，由贵州省农业科学院具体操作的关于贵州山区社区自然资源的管理和可持续利用的实验性扶贫研究项目。项目共分四期进行，第一、二期是由加拿大国际发展研究中心、美国福特基金会和贵州省农业科学院资助，由农业科学院主导，直接和村民接触，开展小项目，主要目的为不断完善“参与式”的实施方式；第三、四期主要由基层政府负责、农业科学院辅助指导，主要目的是政府接手并稳固推广项目的实施。目前，第四期项目已基本完成，仅有一些具体的小项目还在运行当中。在农村公共物品供给过程中，“自上而下”是一种惯用机制，随着基层民主意识的加强，目前广大的农民群众也在向政府要权，希望政府能够真正赋权给农民，让他们参与农村基础设施提供。郑沪生强调“农民是农村的主人，新农村建设要充分发挥农民的主体性作用”。“参与式管理”模式在凯佐乡的成功开展是创新我国农村基础设施提供模式的良好开端，值得分析和借鉴。

二、“参与式管理”模式的具体运作机制分析

乡村道路的建设可以降低出售农产品和购买原料投入的成本，增加农民之间的信息交流和传播，从而提高农业劳动力的生产效率，还有利于农民利用非农业就业机会，增加非农业就业收入。彭代彦也在2002年的计量分析中表明，乡镇道路建设在降低农业生产支出和增加农民收入方面确实具有显著作用。可见，乡村道路对发展农村经济具有关键性的作用。基于此，笔者在凯佐乡进行了为期三天的调研，选取了凯佐乡硐口村大补羊组和朝山组这两个村寨为研究对象，以一个好的农村基础设施服务理论为基础，就凯佐乡的“参与式管理”模式开展了深入调查，共走访了80余户人家，调查了86位村民，共发放问卷86份，回收问卷86份，有效问卷63份，得到有效访谈16份。在调研中采用了面对面访谈法、半结构访谈法、问卷调查法等方法，并且基于掌握的资料，在理论设计的基础上以乡村道路的修建为例，对凯佐乡的参与式管理模式具体运作机制进行研究。

1、真正的草根民主决策机制

据资料表明，IDRC项目中的村民参与被归结为“赋五权”，即赋项目决策权、实施参与权、知情监督权、管理维护权和评估监督权。据了解赋予项目决策权实施的具体过程为：省农业科学院提供7000元以下的项目建设资金，具体建设何种项目完全由村民根据实际需要通过投票等方法自主决定。具体决策流程为“村民按要求分组一小组讨论并由代表作项目提议一项目可行性合议一现场投票一集中多数人意见―做出项目建设决定”。据了解现场投票有许多简单原始的方式，如书面勾划、丢包谷法和直接举手表决法等。通过对两个村寨的走访调查得知，目前在村寨所实施的所有项目都是村民自己决定的。如在大补羊组开展调查的过程中，我们得知这样一个案例：2009年贵州省财经学院的一名老师在这里开展了一个小项目，项目投入资金为5000元，资金到位后，该村寨村民每户又出资100―200元，作为总的项目建设资金。由于之前村内主干道早已修通，仅剩一些入户的支线未建成，在这样的情况下，村民通过投票的方法选择人户公路修建的次序，项目结束时共建成4条入户公路，而且质量都颇高。可见，当地将项目决策权赋予完全村民，实现了真正的草根民主。

2、合理的成本分摊机制

在传统的农村基础设施供给中，由于农村公共物品的性质决定了这类产品的成本一般由基层政府承担。在“参与式管理”这一模式中，传统的成本分摊机制受到了挑战。项目的融资渠道不再单纯依赖政府或国家，国际援助组织已经开始加人拯救乡村的活动中。并且随着第三期项目的开展，参与式逐渐成熟，以及新农村建设的进行，政府和地方一些对口支援部门也开始注入扶贫资金。同时，在项目建设和管理过程中大量村民采用“因地制宜”方式降低了成本的支出。奥斯特罗姆曾指出在提供物品和服务时，在很大程度上，承担成本的人控制他们在供给活动中的投资。那么，在当地，项目的成本分担主体就有政府、国际援助组织、社会以及村民。以第三、四期的乡村公路修建为例，在修建乡村公路的时，政府并未提供资金，而是提供相当于投入资金等价的一批水泥。当村寨村民的小项目得到审批后，接下来的具体操作过程是：首先，村民自己筹集一部分资金，加上政府投入的水泥作为建设的项目成本资金使用；然后，村民们利用本地的资源――石头，将村寨的毛公路铺通；最后，经过专家组的检查验收后，利用项目成本资金和政府提供的水泥再进行路面硬化。在这一过程中，村民成立的项目资金管理小组由村寨里专门选举的人员专项管理，村民们共同决定这一部分资金的使用。村民从自身角度出发寻求如何以最少的资金办最多最好的事，如此，在操作过程中成本支出势必会降低。

3、有效的激励约束与协调机制

所谓激励，是由动机推动的一种精神状态，它对人的行动起激发、推动和加强的作用。要通过激励促成组织中的人的行为的产生，取决于某一行动的效价和期望值。就参与式管理模式来说，项目的开展都是由村民根据现实需求一致决定的，所

有人都认为项目的开展是必须的，这样便具有很高的实际效用，预期的成果就会给大家带来很高的满意度，即高效价。笔者开展的调查，结果如图1所示。

其中，81.8％的受调查对象选择了“能够节约不少成本”，100％的受调查对象选择了“真正改善了生活条件”，63.6％的受调查对象选择了“自己亲身参与比较放心”，63.6％的受调查对象选择了“这种方式由专家提出，比较具有科学性”。这样看来，当地村民对“参与式管理模式”的满意度比较高，即期望值高，如此激励值也大，会产生较好的激励效果。

在走访中我们也了解到，通过实施这一模式，当地的经济状况的确有了极大的提升。不但当地居住条件得到了改善，贴瓷砖的两层小楼代替了以前的茅草房，并且在项目开展过程中，从村民中还挖掘出了不少的乡土人才、建筑精英。这些人才的发现不仅为村民自身的致富寻找到了出路，而且为村庄以后的发展做了铺垫，也激励了其他村民积极进行村寨的建设。

4、完善的管理与监督机制

在整个项目实施过程中，村民作为参与实施的主体起着至关重要的作用。在当地，资金的筹集方式、数量完全由村民自主讨论决定；在资金的使用上．，也完全由村民做主，真正将“知情监督权”、“管理维护权”赋予了村民。笔者就一项有关“您对项目资金的使用情况了解程度如何”进行了调查，结果如图2所示。

其中有54.6％的受调查对象选择了“非常了解，村寨委员会将细节完全公示”，27.2％的受调查对象选择了“了解，村寨委员会会把一些情况公示出来”，只有18.2％的受调查对象选择了“不了解”，这部分受调查对象多是60岁以上的老人及18-20岁左右的年轻人，这两个群体都由于在开展项目的时候年龄过大或年龄太小的原因没有参与项目过程，所以对有些隋况了解不彻底。综合起来有81.8％的受调查对象了解有关资金的使用情况，可见当地的确赋予了村民很大的资金使用知情权。同时，通过访问我们了解到，项目小组对资金管理完全透明化。如：在购买材料的时候，通常是会计、一位组长和随机确定一位村民代表共同去采购，在采购中保证用最低的价钱买到最好的材料，而且在项目进行的过程中与项目结束后，项目小组会随时公示项目资金的使用情况，让所有村民都了解资金的使用明细。对一些村民不满意的项目组人员，村民可以随时开会撤换。

5、卓越的绩效评价机制

绩效评价机制是组织定期对个人或群体小组的工作行为及业绩进行考察、评估和测度的一种正式制度。在当地，项目结束后，所开展的一系列评估监测就是一种有效机制。在评估过后，村民有了反思机会，会对自己能力的评价更准确，在建设项目时会更加高效。根据资料显示：当腊蓬村在修建进村道路时，最初制定的管理办法将妇女出工核定为男人的一半，村里的妇女也没有异议，而道路建成后，经过实践检验，妇女认为她们的劳动能力和质量一点也不比男人，便在评估群众会上对前面的规定提出了修改，这样在接下来的道路修建中工程质量和效率都得到了很大的提高。同时，评估监测的实施还使项目的赋权过程更加完善，经过几次对生产项目的评估后，农科院科研人员发现，他们推荐的生产性项目经常出现“两头黑”的现象，即科研人员懂技术，但不掌握村寨资源；村民知道自己的资源，但不知道能用哪些技术，经常对接不上。所以，在后来他们采取了让村民自主决策方式，从而高效的利用了资源，并且有效促进了生产性基础设施的提供。

三、结论

在对大补羊和朝山两个村寨进行实地走访调查后，笔者获知这个项目虽带给农民较多收益，但是仍然存在着一些问题。但总的来说，凯佐的“参与式”管理模式是成功的，为我国其他农村地区的基础设施建设提供了一种可供借鉴的范本，只有充分调动村民的参与积极性和主人翁意识，切实以村民的需求为导向，项目才能顺利实施，村民也能因此获得更多收益。

(注：本项目由贵州大学2010年研究生教育创新基金资助。)

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